王德志:论梁启超的宪政学说

选择字号:   本文共阅读 1687 次 更新时间:2010-08-17 12:18:26

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王德志  

  

  内容提要: 梁启超认为:宪政就是立宪政治,立宪政治以议会制度为体制外壳,以国民的支持和舆论的声援为后盾,其精神特质在于控制政府权力。在宪政方案的选择方面,不存在完美无瑕的政体,民主共和政体也并非只有优点而无弊端,也不存在可以普遍适用于一切国家和民族的政体,一国实行的政治体制必须与该国的国情和民情相适应,并且受一国国民的素质和能力的制约。在宪政的路径选择方面,他反对暴力革命,因为暴力革命不可能造就立宪政治,而只能是新式的“武人专制”。

  

  关键词: 构成要件/实行方案/路径选择

  

  1906年,在清末立宪运动和革命运动的推动以及内忧外患的压力下,清政府发布了预备仿行宪政的上谕,宣布了“大权统于朝廷,庶政公诸舆论”的立宪方针, [1]从此,“宪政”这个词汇开始走向中国政治改革的前台。从清政府的宪政诏书可以看出,宪法与宪政是两个既有联系又有区别的范畴。宪法是确立国家权力与个人权利价值顺序的法规范体系,颁布宪法以及召开国会,是宪政的标志性事件,是宪政的内在构成要件。而颁布宪法以及召开国会是需要具备一定的条件的,“必须上有完备之法度,下知应尽之义务,方可宣布立宪”,特别是受“国民程度”的制约。[2]因此,宪政的进程必须在政府的主导下进行,经过若干年的精心筹备,使宪政的条件日趋成熟,并根据国民能力的开化程度,决定宪政进程的速度。

  预备立宪的诏书发布了,然而,当时的社会朝野却不知道宪政为何物。正如梁启超所说:“三四年来,朝野上下,洋洋盈盈,皆曰宪政、宪政,然试叩以宪政果为何物,恐能对者什不得一二也。”[3]为了向国民普及宪政常识,明确筹备立宪的重点,指导立宪派的国会请愿运动,舆论骄子梁启超又拿起他那战斗的笔,一连发表了《立宪政体与政治道德》、《责任内阁与政治家》、《责任内阁释义》、《宪政浅说》、《中国国会制度私议》、《各国宪法异同论》、《为国会期限问题敬告国人》、《敬告国人之误解宪政者》、《论政府阻挠国会之非》等数十篇论文,论述了宪政的含义、宪政的实行重点等问题。

  

  一、宪政的构成要件

  

  梁启超认为,宪政就是立宪政治,立宪政治是相对于非立宪的政治而言的。他说:“宪政也者,立宪的政治也者。立宪的政治也者,对于非立宪的政治而得名也。”[4]立宪政治的精神特质在于控制政府权力,因此可以说立宪政治就是“控权政治”;立宪政治以议会制度为自己的体制外壳,因此可以说立宪政治是“议会政治”;立宪政治以国民的支持和舆论的声援为后盾,因此可以说立宪政治是“国民政治”和“舆论政治”。

  

  (一)控制政府权力是立宪政治的精神特质

  

  首先,立宪政体与专制政体的根本区别,不在于是君主还是民主,而在于国家权力的行使有没有限制。梁启超说:“仅有一直接机关,而行使国权绝无限制者,谓之专制政体;其有两直接机关,而行使国权互相限制者,谓之立宪政体。”君主国实行专制政体的最多,中国数千年来实行的即是专制政体。但民主国也并非不存在专制,“若仅有一国会而立法行政司法之大权皆自此出焉,则其国会虽由人民选举而成者,亦谓之专制”,如欧洲古代的斯巴达、罗马的元老院。或者“虽有行政首长与国会两者并立,而国会毫无权力,徒为行政首长之奴隶者,则亦谓之专制”,如罗马凯撒、屋大维时代的政体等。立宪与专制的区别,不在于国体为君主或民主,而在于“国权行使之有无限制”。[5]

  在立宪政治下,不仅君主的权力是有限的,国会的权力、政府的权力也都是有限的。他说:“立宪政治,一言以蔽之,则权力有限而已。以议院限制政府,固政府之权力有限;以政府限制议院,则议院之权力有限。若夫所总揽国家之统治权,本来无限者也。而当其行使立法权,苟非自设限而使议院于其限内以行协赞,则议院无权以对待政府,而政府之权且过重;当其行使行政权,苟非自设限而使政府于其限内负责任,则政府无权以对待议院,而议院之权亦且过重。夫惟君权有限,然后政府议院之权乃各得发生,各得充实,各得保障。[6]

  其次,实行三权分立,以权力控制权力。梁启超认为,立法、行政与司法三权分立,并相互制衡,才能使政府各部门的权限受到控制。他认为,立宪国的特色有三:其一为民选议会。立宪国必有国会,其议员或全部由人民选举,或大部分由人民选举。国会最重要而不可或缺的职权有两项,一为议决法律,二是监督财政。国会的作用就是限制君主的权力,使之不能滥用。所以,无国会不能成为立宪,有国会而非由民选,不能成为立宪,由民选国会而两项权力不圆满具足,也不能称为立宪。其二为大臣副属。立宪国君主所发布的诏书,必须有大臣署名才能发生效力。署名是要定责任所归,对于违宪失政之举,由大臣负其责任,君主不负责任。对于违宪失政的诏令,大臣应该据理力争,争之不得,应该辞职。如果大臣的署名只是“奉令承教”,动辄诿过君上,不能称为立宪。其三为司法独立。立宪国皆有独立的审判厅以行使司法权,所谓司法,就是“遵法律以听狱讼”,所谓独立,就是“审判官于法律范围之内,能自行其意志,而不为行政官所束缚”。只有这样,才能有公平的审判,人民的权利才能获得保障。“此三条件,规定于宪法中,而不许妄动,谓之立宪。”[7]

  梁启超还提出用民权限制政府权力的观点。他说:“民权者,所以拥护宪法而不使败坏者也。”那么,为什么要用民权限制统治者的权力呢?出于对统治者的不信任,因为统治者的理性和良知是靠不住的,他们不可能都像禹、汤一样“仁慈睿智”。如果“不幸而有如桀、纣者出,滥用大权,恣其暴戾,以蹂躏宪法,将何以待之?使不幸而有如恒、灵者出,旁落大权,奸庸窃取,以蹂躏宪法,又将何以待之?”如果没有民权,即使有“至良极美之宪法,亦不过一纸空文”。统治者中圣人少而中材多,所以他们从善难从恶宜。掌权者“所以不敢为非者,有法以限之而已;其所以不敢不守法者,有人以监之而已”。欲使监督机制产生预期的效果,就必须把监督政府的权力交给人民,因为人民作为被统治者,既是权力正当行使的受益者,又是权力滥用时的受害人。他说:“是故监督官吏之事,其势不得不责成于人民,盖由利害关且己身,必不肯有所徇庇;耳目皆属于众论,更无所容其舞文也。是故欲君权之有限也,不可不用民权;欲官权之有限也,更不可不用民权。宪法与民权,二者不可相离,此实不易之理,而万国所经验所得之也。”[8]

  

  (二)议会制度是立宪政治的体制外壳

  

  梁启超认为,在立宪政治下,民选国会的产生及其对于立法权、财政权、监督政府权的行使,是立宪政体区别于专制政体的关键所在。所以“有国会谓之宪政,无国会谓之非宪政,筹办国会谓之筹办宪政,不筹办国会不谓之筹办宪政”。责任内阁也是立宪政治的一大特质,但责任内阁是以其对国会负责任而成立,并不是对君主负责任,所以无国会即无责任内阁。如果对于君主负责任就可称为责任内阁,那么,专制国的大臣哪一个不对君主负责? 专制政体与立宪政体的不同,就在于内阁对国会负责任。对于宪政而言,“舍国会以外,凡百庶政可以无需筹办也”。他批评当时的清政府非但不筹办国会,反而阻挠国会,舍宪政不办,却把宪政以外的事指为宪政,把与宪政不相关的事指为宪政。每添一局所,颁布一章程,任用一官,皆纳入筹备宪政的范围之中,“绝不能许现政府以冒筹备宪政之名”。他认为,在清廷所列的筹备立宪清单中,资政院和咨议局、户口调查、编纂法典、司法独立、地方自治、官制和官规、清理财政、国民简易识字课本、变通旗制、行政审判院、宪法、议院法和选举法等十四项内容,只有议院法和选举法与筹备国会有关。他斥责清政府把宪政与普通政治混为一谈,把一般政治事务尽托于宪政之名。[9]

  当时的清政府认为议会不过是“舆论总汇”之地,只希望其发挥“博采群言”的有限功能,至多把它看成是“参与立法”的机关。梁启超对此进行了尖锐的批判,阐述了他对于国会地位和职权的观点。他说,各国议院的职权大小,千差万别,有的以议院为单独的大权机关,其权力不但在政府之上,而且在君主之上;有的与其他机关共同组成大权机关;有的兼为司法机关。各国议院共同的职权有:参与改正宪法之权;议决预算、审查决算之权;事后承诺之权;质问政府之权;上奏弹劾之权;受理请愿之权。这七项职权,“苟缺其一,即不成为国会”。所以,清政府把议院单纯视为参与立法的机关,把其它的职权全部削去,与立宪国的法理是相抵触的。议院最重要的职能在于代表人民监督政府,特别是防止政府立法上的专横,使立法顺从人民的要求。除了参与立法之外,议院监督政府还有一项重要权力,那就是主持财政,协赞预算。预算案是政治方针的具体表现,议院有了协赞预算权,政府的施政措施就不得不通过预算而受到国民的公断。预算权与参与立法权相辅相成,才能完全发挥议院的功能。[10]

  

  (三)国民支持是立宪政治的坚强后援

  

  1907年,梁启超在他起草的《政闻社宣言书》中指出:要改造政府,反对专制,只有求助于立宪政治。立宪政治是什么呢? “立宪政治非他,即国民政治之谓也。”良好的政府,“必其为国民的政府。质言之,则于政治上减杀君权之一部分而以公诸民也”。改造政府的任务不能寄希望于政府和君主,政府决不可能自我改造,只有立于政府之外的社会力量才能改造之,改造政府的重任只能由国民来承担。他说:“未闻无国民的运动,而国民的政府能成立者,亦未闻有国民的运动,而国民的政府终不能成立者,斯其枢机全不在君主而在国民。”腐败不进步的政治之所以能够在中国久存,必定是国民甘于、安于腐败不进步的政治,专制政治的实行,必以国民的默认为后援。如果国民对于专制政治,有一部分为反对的意思表示,那么,专制的根基必定动摇;有多数人为反对的意思表示,就会永绝专制之迹。要使国民政治成为现实,其原动力不可不求助于国民自身,这需要国民具备三种素质:其一,国民参政的积极性,国民不能漠视政治,应该以政治为己任;其二,具备基本的政治常识,国民对于政治是否适当,具有判断的常识;其三,国民具备政治上的能力,常能自起而当其冲。国民具备上述三种资格,立宪政治才能成功。

  在国会请愿运动期间,梁启超运用他的“国民政治”理论指导请愿运动。他说:“立宪政治者,国民政治也。欲宪政之成立,必须令国民中间之一阶级知政治之利害切己而思参预之,然后其精神有以维持于不敝。”欧美各国多以工商阶层为国民的中坚,而我国则以农民为国民的中坚,所以开发农民的政治思想,是今日中国的第一急务。国会起源于不出代议士不纳税的原理,而中国的现行租税,其十分之九由农民负担。各国的租税立有系统,按照财政原则力求公平,而我国却偏于一方,集中在农民身上。农民已到了极端贫困的边沿,政府却还在增加税率、新设税目,其负担尽归于农民,使得“农民除转死沟壑外,更无他途”。他认为,设立国会可以减轻农民的负担,“若有国会,则与政府财政计画,必当严为监督,租税系统,不容不斟酌至善,万不许如今日之毫无纲纪,偏枯一至其极”。但是,农民还不知道无国会的危害,“苟其知之,吾敢信其未有不呼天吁地以期其成者。而大陈其意以唤醒农民,则士君子之责也”。他号召各省的请愿同志会应该致力唤醒农民的政治意识。[11]

  

  二、宪政的实行方案

  

  在清朝末年的维新运动以及后来的立宪运动和革命运动中,从郑观应到康有为和孙中山,中国的有识之士主张以西方的议会民主政治为蓝本进行政治改革。但是,中国宪政改革可以参照的宪政方案却有不同的版本,既有以美国为代表的民主共和国的方案,也有以英国为代表的议会制君主立宪方案,以及以日本明治宪法为代表的二元制君主立宪方案。这三种方案都在中国找到了主张者,革命派主张通过暴力革命推翻清政府的统治后,实行民主共和制度;立宪派主张实行英国式的君主立宪制度,即国民协赞宪法、虚位君主、民选国会、责任内阁以及地方自治;而清政府所推行的则是钦定宪法和大权政治模式。

  1905年至1907年,围绕宪政的实行方案和路径选择问题,立宪派与革命派展开论战。梁启超认为,不存在完美无瑕的政体,民主共和政体也并非只有优点而无弊端;也不存在可以普遍适用于一切国家和民族的政体,一种政体在甲国行之有效,在乙国就可能行之有害,或不能实行;一国实行的政治体制必须与该国的国情和民情相适应,并且受一国国民的素质和能力的制约,一个国家实行何种形式的政治体制,不是由该国的政治家决定的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《山东社会科学》2009年第5期

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