摘要：农田水利因其本身具有公益性与公共性，因而，其制度设计就必须应是基于“责任”的“平衡机制”。要鉴定责任与平衡农田水利中各方利益，就必须依赖具有强大的统筹能力的乡村组三级组织。当前农田水利的困境就在于，制度上，平衡机制被不断打破，组织上，统筹能力被不断瓦解。农田水利的制度困境加剧了其组织困境，而其组织困境反过来也加剧了其制度困境。当前农田水利所遭遇的双重困境使其不断陷入失序甚至接近崩溃的状态。

关键词：农田水利、制度困境、组织困境、平衡机制、统筹能力

2010年1月10日至1月25日，我们在H省S县L镇就当前农田水利现状展开了为期半个月的调查。调查显示，当前农田水利状况十分堪忧。自取消农业税费以来，全镇主要渠道淤塞、崩岸严重。农民刨堤种植从而造成堤面、堤身损毁状况相当严重，渠道淤塞深度普遍在1米至2米间，而堤面被农民取土建房或取土改成农田的状况亦在1米至2米之间。这样，上下夹攻，原本深度在5米左右的渠道现在已不足2米。排涝时，原本可以抵抗降雨量50毫米以上的渠道，现在连降雨量10毫米的情况都难以承受。与此同时，与全镇主要渠道配套的田间四沟95%以上均已淤塞或被填平种植。由此，村内农田中的水几乎无法排出，即使村内部分农田能排出水，村口的渠道也无法排出。因而，只要下雨，农作物被淹的“人祸”就不断上演。当前农田水利出现如此严重的状况到底是什么原因造成的呢？本文尝试从制度与组织两个角度对之进行讨论。本文认为制度困境与组织困境的双重作用造成了当前农田水利的严重失序。

一、农田水利的制度设计

在我们看来，农田水利因其本身具有公益性与公共性，因而，其制度设计中最重要的是基于“责任”的“平衡机制”。

人民公社时期，村社集体是一个实质的强有力的“地主”，而农民则都是这个“地主”之下的“雇农”。但与解放前的地主与雇农的关系不一样，这一段时期的“地主”与“雇农”之间的“责任”是连带的，某种意义上，可以说双方对彼此的“责任”是无限的。村社集体不仅要负责村社成员的生产安排，还要负责他们的的生活安排。而对于村社成员来说，他们则要负责为村社集体进行生产，并需要在村社集体的统筹安排下解决与农业生产相关的基础设施建设与维护，其中最重要的就是农闲时的农田水利的建设与维护。

分田到户的实施，意味着“责任”的改变。村社集体不再需要安排村社成员的生产和生活，村社集体对村社成员的“责任”已经在降低。但是，村社集体却需要继续为村社成员提供低成本与高效率的农田水利设施，以及其他与之相关的农业基础设施条件。而村社成员作为对村社集体的“责任”的回应，其必须向村社集体缴纳一定的费用。村社集体再利用这些费用中的部分提供农业生产公共设施，部分再往上交给乡镇组织，乡镇利用这笔钱再统筹安排全镇的农业生产设施建设。

这种制度设计解决了农田水利中的一个非常重要且非常根本的问题，即如何平衡村社成员等各利益主体之间的利益。根据村社成员对村社集体所要承担的责任，采取收取费用的办法，实质就是征收级差地租，而通过征收级差地租是最有可能平衡各利益主体的。村社集体作为农田的所有权主体，在其将土地发包给村社成员承包时，其就有责任为农田承包方提供方便的农田水利设施。如果不能提供的，则会根据农田的好坏征收有差别的地租来完成调节。

以排涝为例，对于旱作物如棉花，地势高的农田其产量自然也高，因而，根据承包方承包农田的产量会征收有差别的税费，[①]产量高的，税费也就高。取消农业税前，村社集体在征收税费时，每个小组每年有一个任务数，小组长则根据这个任务数将任务平摊到产量里。如我们假设一个小组有任务数10000元，所有田亩数的产量共10000斤，那么，相当于每一斤产量要承担1元钱的任务。以棉花为例，低位置的农田因容易遭水淹，往往会减产，我们假设其减产20%，如以每亩不减产的情况下400斤为例，那么这种低位置田就只有320斤的产量，也就是说田主只需要承担320元的任务。而高位置的农田因其不容易被水淹，甚至还会增产，如每亩达到500斤，那么，高位置的田主就需要承担500元的任务。同样是一亩田，因其位置不同，村社集体分配的任务也就不同，差位置的要承担的责任也就要少，好位置的当然也就要承担得多，这就是级差地租，即根据土地的好坏差别来决定其租金（费用就相当于租金）。

然后，作为发包方的村社集体，再将征收上来的费用中的一部分，用来建设农田水利设施和便利的农业生产条件。因为对于高位置的农田的田主来说，从直接受益的角度，仅以排水为例，他们是不需要这类设施的，因为他们农田的水自然会往低位置的农田里排放，而低位置的农田田主最需要这类排水设施的建设。可是，高位置的人反而还是承担了比低位置农田的主人更多的负担，因此，也就相当于将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田的主人的收益。即使是按照田亩数来平摊费用，同样也因为位置好的农田客观上不需要承担费用而实质上承担了，因而也同样构成对位置差的农田的补贴。这样，农田水利建设与维护中，就不会因位置而产生矛盾，因为村社集体可以通过征收级差地租来平衡位置优劣所造成的利益差异。

二、制度困境的形成

但这种“责任”基础上的“平衡机制”在1990年代中后期开始遭遇两重困境。一方面，这种制度必须要解决收费时碰到的钉子户问题。另一方面，其必须要解决不能过度增加农民负担的问题。有学者曾对这两个问题展开了比较深入的研究。（罗兴佐，2006）在继承人民公社时期的部分遗产的基础上，1980年代我们还能比较好地解决这两大问题。随着时间的推移，事实上，我们很快便无法解决这两大问题。钉子户越来越多，因而，不交费的人也越来越多。村组干部为了顺利完成任务，便开始举债来垫付部分钉子户的“责任”。（当然，也有部分确实是困难户）而为了还债，村组干部不得不将费用层层加码。于是，农民的负担也就越来越重。负担越重，农民就越交不起费用，钉子户就越来越多，村组债务也就越来越重，然后就又是负担越来越重，这样，就形成了恶性循环，直到最终不可收拾，出现了“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”“农村什么都缺，就不缺陈胜吴广”的危险局面。

中央为了探索解决这一制度困境，便开始尝试改革，刚开始是实行费改税，逐渐取消了村社成员对村社集体的“责任”。然而，这一做法尽管缓解了很多困境，但还是不能解决问题。到2005年时，中央索性做出决定，取消农业税。这样，村社成员对土地所要承担的各种“责任”便全部取消了。

然而，取消农业税费后，并没有因为这些制度的实施而减轻此前制度所遭遇的困境。相反，客观上还加重了原来的制度困境。因为农田承包者不需要向发包方承担任何责任了，因而，位置好的农田田主所占的利益当然也就有优势。村社集体也丧失了通过征收级差地租来完成利益平衡。从理论上来说，农田水利设施的责任当然也应相应的由农户自己来承担。可是，农田水利在人均一亩三分户均不足十亩的中国农村的现实背景下，无法靠私人来完成。一项排水设施或灌溉设施不可能每个农户均建一段或建一条，那样的话，一是成本太高，二是穷人根本无法负担。因此，农田水利的建设必然仍应由超出农户以外的集体或国家来负担。可是，对于当前的一些农田水利设施，国家无法完全包揽。同时，村社集体也因国家取消了它向承包方征收地租的权利，在国家没有补偿这一权利损失时，村社集体因没有任何其他经济来源而完全没有能力像取消农业税费前那样提供农田水利建设。

更有趣的是，位置优越的农田的农户因其不需要农田水利建设便可依靠老天而旱涝保收，因此，他们也没有承担水利建设的积极性。不仅如此，他们甚至还成为了农田水利建设的破坏者。比如，一块农田中，刚好位置高的在中间，而两头则都低时，如果位置高的那一户不允许排水沟渠从自己农田里通过，那么位置低的两端的农户的农田则都会遭到水淹。当位置低的农户无法承受时，他们也会索性放弃水利建设的任务，要么抛荒，要么靠天收，任由原来修好的渠道堵塞或填平。如此一来，水刚开始时只淹位置低的农户的田，慢慢地则会往地势越来越高的地方淹，直到最后将所有人的农田全部淹没。可以说，失却了征收级差地租的权利，村社集体因无法调节农户个体之间的利益，必然会使得农田水利陷入困境，并最终会使得无论位置好坏的农户都会是输家。当前农田水利中95%以上的四沟均已淤塞或填平就是由这一困境所造成的。

三、制度困境的加剧

为了应对取消农业税后对农业生产设施（特别是农田水利和道路）建设和维护所带来的困境，中央又推出作为配套的一事一议制度。所谓“一事一议”制度，就是农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理，由“一事一议”筹措资金。筹资筹劳必须遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主决定、程序规范、使用公开”的原则，所筹资金和劳务必须“用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业，并符合村民会议或者村民代表会议决定的使用事项”。然而，此前强制手段都尚且有如此多的钉子户，这种一事一议制度同样无法解决钉子户的问题。不仅如此，因为在一事一议的过程中，少数钉子户有了更大的发言的权利，从而具有极大的传染性，钉子户不仅没有因为一事一议的开展而减少，反而越来越多。最后，这一制度也只能流于形式，在某些地方甚至被农民戏称为“扯皮制度”，“一事一议变成一事一疑”，“一议一疑，一事就变成一死”。 有学者曾指出，在其调查的某区域内，未发现有一例“一事一议”是成功的。（罗兴佐，2005）

近年来，又开始出现“以奖代补”的制度，来弥补公共品供给中的困境。在农田水利建设方面，以修建U型渠的“以奖代补”项目尤其多。所谓“以奖代补”，具体来说，即是指在这些项目建设的投资方面，采取“政府出一点，农民自己出一点”的办法。如S县将此叫做“三个一”：市里出一点，县里出一点，农民出一点。但这一制度至少存在如下三个问题。

第一是，“以奖代补”会更加拉大农田水利建设在不同村庄的差距。以“三个一”来说，市里出一点和县里出一点，刚开始时问题都不大，但农民出一点则是有区别的。富裕的农村有些农民可能愿意出一点，即使农民不愿意出，也可以依托比较发达的集体经济由村组集体来出，因而也就比较容易得到“以奖代补”的项目资助。但往往是这些有较为丰富的资源的村庄，其对于农田水利建设往往并不如贫穷的村庄那样迫切，他们一般已经具备了较好的基础，“以奖代补”对他们来说更多是“锦上添花”。而对于贫穷的村庄来说，一是村民自己可能出不起钱，二是村民虽然出得起钱但可能因为总体贫穷而不愿意出钱，三是，基于前两条，农民出一点通常会变成村组集体出一点。然而，这类村组集体正是因为没有资源，连自身运转都极为困难，也就无从拿出配套资金来获得“以奖代补”项目搞农田水利建设。如此一来，富裕村庄的农田水利会在“以奖代补”的情况下办得越来越好，贫穷村庄则因无法拿出配套资金从而也越来越无法享受政府财政的“雨露”，富村和穷村的差距也会因此而越来越大，实质上也就会转换成农民之间的差距越来越大。

第二是，“以奖代补”对于穷村来说，不仅连“雪中送碳”的作用都无法达到，更为忧虑的是，客观上可能会“雪上加霜”，从而进一步加剧当前农田水利建设的困境。由于“以奖代补”在一些富裕村庄的成功实施，使得一些贫穷村庄对之翘首以待。这样一来，原本一些农田水利建设还勉强可以通过一事一议以少量资金或少量投工投劳来解决的穷村，会放弃积极作为的想法，转而会坐等“以奖代补”的到来。然而，因为村穷，客观上无法配套资金，因而也就无法等来“以奖代补”，从而使得本可以做得成的农田水利建设也做不成了。除此之外，正是本来可以解决农田水利建设而因为等待“以奖代补”的“雨露”而未达成，从而会造成农民生产成本的增加，搞不好还会引起人为的灾害，从而造成农作物减产甚至绝收。

第三，“以奖代补”的不可持续性会增加农民的机会主义，降低农民对政府的信任度，进一步加剧任何一项制度在农村的实施都可能会遭遇“短命”的困境。“以奖代补”刚开始在一些地方的实施都没有设定上限，然而，县级财政很快就无法承受。从而在“以奖代补”实施一段时间后，不得不设定每年的上限。如S县2010年的“以奖代补”的财政资金将较2009年减半。可是，这对于那些刚吊起胃口的农民而言，这种办法会增加农民在下一政策出台时的机会主义，并且会降低农民对政府的信任程度。

本来农田水利遇到的制度困境是因为其平衡机制被不断打破所致，但新的配套制度尤其如以奖代补制度均是加剧这种不平衡的。因此，某种程度上，我们认为，这种制度刚好是与此前制度困境相违背的。本来要克服钉子户的问题，依靠强有力的国家和村社集体都无法解决，如何能够靠农民自己通过一事一议解决呢？同样，本来期待要能够平衡农田水利中的各利益主体的利益，从而有序地维护和提供农田水利公共品建设与使用，但以奖代补客观上却恰恰是补富不补穷。

四、失去统筹能力的乡村组

所谓组织困境，并不是说乡村组织在农田水利上无所作为或不想作为，而是在现有境况下无法作为以及作为无效。为什么会出现这种组织困境呢？在我们看来，组织困境首先还是由我们上述的制度困境所带来的，当然组织困境本身也对制度困境的形成产生了重要作用。我们认为，当前农田水利的组织困境，最重要的表现在于乡村两级失去了统筹能力。而这种统筹能力是在这三十年中逐渐失去的。到目前为止，乡镇一级已经陷入仅能维持运转的局面，而村一级则基本已经空心化，陷入无法运转的局面，连维持都十分困难，组一级则均已基本取消。

人民公社时期，由于公社强有力的统筹能力，其能够集中全力办大事，如L镇主要渠道的开挖便是最突出的例子。分田到户后，尽管“责任”开始改变，但由于人民公社时期所形成的强大的统筹能力还在延续，在农田水利建设与维护方面，乡镇暂时还继承和维续了人民公社时期的遗产。但这种情况逐渐便开始遇到问题，伴随农业税费越来越沉重，以及围绕征收税费而遭遇的巨大合法性危机，使得乡镇的统筹能力逐渐弱化。但不管怎样，只要其手中还掌握着征收税费的权力，其便具有一定的统筹能力。如果说，取消农业税前的乡镇是吸取型政权，但只要其能吸取到用于运转与发展的资金，其就有办法集中精力办一些事情。如在农田水利上，对基本水费与排涝水费的收取即是如此。因为乡镇有权力从农民那里收取这笔费用，它才有能力将这笔钱统筹利用支付水利人员的工资以及泵站的维修等费用，也才有可能统筹安排全镇的渠道清淤工作。也正是因为农业税费的收取，使得乡村两级结成了利益共同体，因而，乡村两级组织联动才能比较成功，乡镇在统筹安排的时候，村级组织才会乐意接受安排。

与乡镇政权一样，村级组织也因为在取消农业税前能够收取费用，并在调配资源方面，安排公共生产设施建设与维护方面有其合法性，因而，其统筹能力也非常强。不仅村级组织如此，就连最低层的村民小组都具有十分强的统筹能力。因为村民小组内部也同样可以按照需要收取一定的费用，并且，村民小组内部每年都有一个算平衡帐的机制，使得农田水利设施建设与维护方面不致因各自水利条件的好坏而有所区别。对于清沟等一类的活动来说，是完全统一的。有些村民小组每年要求组内农户出10个义务工，每个义务工按30元折合计算，不愿意参加的则可以交钱代替，所谓以资代劳。而义务工主要用于春播之后与冬播之后的清沟和清淤。每年年底结算一次，每户农民根据其田亩的多少，将总的需要出的义务工数平摊到田亩面积上，因而，农户所要承担的任务与面积挂钩，完成了的不需要再出钱，没完成的则将钱拿出来，村民小组再根据情况，将这部分钱拿来支付那些出工较多的人。因为农闲时都在家没什么事情，当这些成为硬性制度时，农民一般都会参加，不参加对于他们来说则是“亏本”。一位农民说：“大家都去，如果我自己不去的话，那我就肯定吃亏了，因为我反正呆在家也没什么事，除非我能够一天赚的钱比出义务工还多，否则不去就是损失，但是，要想赚钱比义务工的价格还高一般是很少的，再说，即使有这种机会，也并不是整个冬播过后天天都这样，因而，我们还是愿意出义务工，那些不出的往往是在外面做生意的，但那毕竟是少数。”

取消农业税费后，乡村组三级都失去了在农田水利上的统筹能力。这是“责任”的彻底改变，农户变成在土地上享有绝对的权利，但却不需要承担任何责任。乡村组因无法统筹农田水利，于是，原本有序的农田水利也就变成了分散的农户各顾各的情况，组织已经没有了地位，也没有了身影。因此，农民最直观也是最准确的评价就是“当前的农田水利之所以这么差，就是因为没人管了”。而他们最直接的对以前农田水利之所以搞得不错的印象，就在于“以前有人管，乡镇干部和村组干部都管。”

农民说的完全正确，有人管与没人管是决定农田水利是成功还是失败的重要原因。“管”的实质就是从组织的角度来说的，我们的理解是，管字上的“竹头”就像是一群人，下面的“官”字其实就是在一个“空间里”负责“两张口”的问题，进一步理解，也就是由“官员”来负责“老百姓”的“吃饭问题”。农田水利与农业生产直接关联，与老百姓的吃饭问题也直接关联，现在的情况就犹如“管”字下面的“官”字没有了，独留一个竹头所组成的众多散落的个人在那里自救，如此，农田水利焉能不出问题？也就是说，当前农田水利中，组织的缺位怎能不导致问题的产生呢？

因此，农民又说，“农田水利建设与维护，总要有个人牵头才行，没人牵头，大家各顾各，哪能搞得成呢？”这话我们在调查中总是不断听到。“牵头”就是具体的组织问题了，牵头的本质是组织动员，而管则是在牵头成功后，具体来负责组织实施具体的事项。而现在的情况则是，首先无人牵头，其次无人来管。也就是说，既没有组织动员，也没有组织实施，整个农田水利全部交由农民自己自生自灭。离开乡村组三级组织，农民事实上就不能很好地表达其公共品需求的偏好，也不能克服公共品供给中的搭便车问题和解决钉子户的治理问题。（贺雪峰，2008）实际上，公共事务的治理，其关键在于如何统筹，因此，一切分的办法都无益于公共事务的治理。由此，越是与统筹背道而驰的办法越会加剧公共事务的治理失序。

而当前的乡村体制改革，则主要是弱化乡村组织的统筹能力的。因为，我们的假设就在于，之所以当前的农田水利等一系列困境的造成就在于“乡村干部太坏”，或者说其“做坏事”的能力太强，典型的如收取高额费用，增加农民负担等。因此，为了防止乡村组织“作恶多端”，就必须要弱化其“作恶”的能力。换句话说，我们将当前所有事情都看成是过于“统”所带来的问题，因而，我们都采取“分”的办法，分是最好的瓦解统的办法。对于乡镇而言，取消农业税费对他们可谓是釜底抽薪，不允许其“增加农民负担”了，因而，采取“转移支付”的办法，让乡镇暂时维持运转，其主要任务就是确保基层稳定。而乡镇综合配套改革无疑是进一步瓦解乡镇的统筹能力。原来，乡镇还可以比较有效地管理水管站，通过从农民那里收费，然后统筹支付给水管站，再由水管站来统筹规划和安排全镇的农田水利，特别是对泵站等排涝设施的有效管理，与对渠道的清淤工作的组织，以及防汛等工作，应该说都是比较不错的。乡镇综合配套改革后，水管站名义上推向了市场，实质上与政府的关系又暧昧不清，因而，反而比改革前更加混乱，而水管站的角色也由原来的预防与常规工作为主变成临时性应付为主，其统筹管理的角色也变得越来越专业化，越来越技术化。然而，这种做法只会加剧水管站变成水利服务中心后，事实上无法提供此前水管站所能提供的服务。而所谓“以钱养事”的内核其实就是想去组织化的，所谓钱要用来养事而不养人，实际上就是不养组织，而离开了组织，事还能办得成吗？农民说“没人管了，农田水利就变差了”就是这个道理。

村一级的制度改革，对农田水利影响最大的便是取消村民小组长。小组是一个最小的排涝单位，这是历史留下来的结构，任何想回避这一结构的做法都可能会遇到困境。农民说，“没人管了”，最直接的感受还是来自于小组长的被取消，原来在一个排涝单位内，总有小组长来统筹协调，如每年春播和冬播过后，统筹安排清理四沟，按照由乡镇分配给村里的任务，村再分给组的任务，组再统筹安排，将全镇渠道清淤工作分包到每个农户，每一段都责任到户。但取消小组长后，整个小组内都“无人牵头了”，一个排涝单位内的每个利益主体全部成了分散的各顾各的“马铃薯”。

缺乏统筹后，所有农田水利工作其实都无法正常运转。就一个小组而言，因为没有小组一级的统筹安排，每个分散的农户都无法达成低成本高效率的农田水利。以清淤为例，甲清了，如果乙不清，那么雨水一冲刷，乙农田的泥土就会将甲清好的沟重新淤塞。一个村内，因缺乏村一级的统筹能力，每个渠道各小组所负责的一段同样会因为无法统筹联动而无法达成一致行动，丙组将自己的农田四沟全部清好，可以将水顺利排出，但丁组不参与，他们农田中的水就会全部排往丙组，这样丙组也不同意将四沟和渠道清好和维护好。一个乡镇内，缺乏乡镇一级的统筹能力，各村也同样无法联动以达成一致行动。以L镇为例，贯穿全镇的总干渠经过众多村庄，如果下游村庄清淤了，而上游村庄不清淤，那么下游村庄就会重新被上游冲刷下来的泥沙淤塞，因而，下游村庄也不参与。同样，如果上游村庄清淤，下游村庄不参与，那么，即使上游排水通畅，但下游堵塞，仍然不能将水顺利排入大江大河。由此，我们会发现，在乡村组三级组织都没有统筹能力的时候，所有农田水利建设与维护都会陷入失序。

五、简短的结语

组织上的困境反过来加剧了我们的“想象”，我们以为，还是过于“统了”，因此，再出台“分”的制度。结果就是，困境更严重了，如此循环往复，情况也就变得越来越严重。组织上的困境强化了制度困境，制度困境其实又反过来强化了组织困境。这就好像是“治病”，本来是“风寒型感冒”，我们误诊为“风热型”的，因而，低剂量的“清热解毒”不管用，只好再加量“清热解毒”，结果，“感冒”更严重了。作为“医生”，也发现了情况不对，但却没有从根本上去反思诊断方法是否失误，而误认为是“剂量不够”，因而，又加剂量“清热解毒”，最后一直用高剂量的“药”一次性将“病人”致死。我们的农田水利改革正是因为弱化了乡村组织的统筹能力开始的，但我们却一直误认为是分得不够，由此，不断弱化乡村组织的统筹能力，而农田水利问题则始终未能很好地解决，我们便继续弱化乡村组织的统筹能力，直到最后将乡镇一级的水管站推向市场，将最低层次的排涝单位取消，于是，整个农田水利也因此“一病不起”了，原本只是小小的“风寒型感冒”的，经过我们不断的按照“风热型的感冒”医治，一直将当前的农田水利医得“沉疴难治”。因此，如果我们当前还不加速反思农田水利中的困境，下定决心来几剂强心针的话，再沿目前的思路，十年以后，说不定农田水利真会“一命呜呼”，“驾鹤西去”了。

参考文献：

[1]罗兴佐.乡村组织难题与农民的灌溉困境[J]中国改革，2006（4）

[2]罗兴佐.税费改革后的农田水利困境[J]调研世界，2005（11）

[3]贺雪峰.税费改革的政治逻辑与治理逻辑[J]中国农业大学学报（社会科学版），2008（1）