赵晓峰:税费改革的四重逻辑

——兼论税改前后国家政权合法性困境的生成演变逻辑
选择字号:   本文共阅读 1014 次 更新时间:2010-07-20 21:44:06

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赵晓峰  

  

  内容摘要:税费改革旨在化解以农民负担为核心,以农村群体性事件频发等为表现形式的乡村治理性危机以解决国家政权面临的合法性困境难题。然而,基于政治运作逻辑的税费改革及其配套改革却在客观上屏蔽了市场逻辑、治理逻辑和公平逻辑的潜在影响,必将给以“政治牺牲行政”为代价的以税费改革为起点的新一轮改革浪潮带来新的巨大挑战,乡村社会正在或即将陷入以“治理缺位”为轴心的新一轮治理性危机当中,国家政权处于新的政治合法性困境的前夜。

  关键词:税费改革 乡村治理性危机 政权合法性困境 治理缺位

  

  为了应对20世纪90年代中后期以来以农民负担为核心、以恶性事件和农村群体性事件频发等为主要表现形式的乡村治理性危机,中央政府从2000年起开始在安徽省开展税费改革试点工作,并逐步推广至全国所有省份。到2006年,在中华大地延续了2600多年的皇粮国税最终寿终正寝,退出了历史的舞台。与税费改革相匹配,中央政府还接连不断地推出了一系列的惠农政策,致力于改善国家与农民的关系,坚固党的执政根基,重塑自身在民众中的合法性形象。至今,距离农业税费的全面取消已经有三个年头了,再次回过头来审视税费改革的逻辑和意义也较之以前更有明晰的可能。2007年,我们在河南省汝南县和扶沟县调查的时候实际上已经开始在重新思考农村税费改革的逻辑了,其成果集中体现在2008年初在《中国农业大学学报》第一期上发表的五篇笔谈[①]。时至今日,我们在某些方面的认识随着实践的不断推进也有了进一步的深化,在此我们有必要再一次地将税费改革的逻辑提出来,主要探讨税费改革的政策设计意图及其在基层的实践效应,并以此来了解税费改革政策的实践机制,强化对后税费时代乡村治理现状和演化趋势的认识。

  

  一、税费改革的政治逻辑:“政治牺牲行政”的实践效应

  

  上个世纪90年代,随着分税制改革的深入推行,国家财政逐步呈现出“中央财政喜气洋洋,省级财政像模像样,市级财政勉勉强强,县乡财政一塌糊涂”的分级格局景象,绝大多数中西部县乡两级政府的财政收入面临着入不敷出的巨大压力,对农业税费的依赖程度进一步加大。同时,为了完成压力型体制下自上而下层层分解而来的各种带有浓厚“一票否决制”色彩的各种涉及农村经济、政治、文化等各个方面的达标升级任务,乡村基层组织出现了杜赞奇所说的政权内卷化和赢利型经纪盛行的发展窘境。到世纪之交的时刻,乡村社会进一步出现了以农民负担居高不下为核心,以恶性事件和群体性事件频发为主要表现形式的乡村治理性危机,甚至在部分地区还出现了基层组织黑恶化的倾向。基本上与农民负担的上涨同步,电视作为现代传媒的主要表现形式迅速地“飞入寻常百姓家”,以致国家自上而下的措辞越来越严厉的旨在减轻农民负担的诸多三令五申式的惠农政策文件精神再也不需要通过行政体系的层层传达就可以一杆子插到千家万户,农民对国家政策的熟知程度得到了历史性的巨大提升。然而,中央政府却基本上仍然是只打雷不下雨,指标依然在层层下达,财政转移支农资金也没有随之增加,这就必然导致乡村基层组织成为众矢之的,成为农民抱怨的对象。

  为了避免出现上个世纪三、四十年代曾经在国民政府时期发生过的国家合法性增长被农民不堪忍受税费重负的不满带来的抵消效应中所超越以致于造成农民革命的严峻局面,中央政府不得不推行税费改革,以利于逐步地改善国家与农民的关系,增强党和中央政府的合法性基础。然而,改革往往是一把双刃剑,一旦开启了缓和国家与农民关系的改革阀门,就不得不持续推出一系列的惠农政策以巩固、优化改革的成果。为此,中央政府在税费改革的同时和之后,迅速推出了乡村体制改革、种粮补贴、义务教育“两免一补”、农村合作医疗等系列配套的惠农政策。就税费改革后国家与农民的关系来看,双方的紧张关系在一定程度上得以缓解,农民对中央和省级政府的认可度得以提升,以农民负担为核心的乡村治理性危机逐步开始淡出人们的视野。

  但是,税费改革的直接影响就是县、乡、村陷入新一轮更严重的财政危机,尤其是在广大中西部农村地区,绝大多数的乡镇政府和村级组织一时之间就断绝了财政收入的主要税源,财政压力陡然增大。在这样的时代背景下,乡村体制改革随之走进历史的前台。税费改革虽然不是构成乡村体制改革得以成为国家基本政策的充分必要条件,但也是乡村体制改革得以理所当然地顺利推行的直接原因[1]。在乡村体制改革以后,乡村基层组织逐步成为“悬浮性政权”组织,既没有实现职能的成功转型成为服务型组织,也没有了积极行政的积极性,成为悬浮于乡村社会之上的追求自我空间营造的逐利性组织。也就是说,税费改革的政治运作逻辑是要缓和国家与农民关系,改善执政党和政府在乡村社会的合法性形象。从这个角度来讲,就短时段的改革实践效应来看,税费改革无疑是得民心、顺民意的相当成功的改革。但是由此而来的乡村体制改革却使乡村基层组织成为改革的成本承担者,也即最大的失意者。乡村基层组织的悬浮客观上导致乡村社会缺乏了一个能够积极有效执行国家政策和维持地方秩序的常规性力量,乡村社会在某种程度上陷入无治理状态,这就给税费改革政治运作逻辑所致力于要缓和的国家与农民关系的持久改善和长期维持埋下了新的隐患。以“政治牺牲行政”[2]为代价的税费改革和乡村体制改革在短期内改善了国家的合法性形象,但其长期的政策实践效应则仍然处于难以预料的状态,新一轮的政权合法性困境并不是完全没有可能。

  

  二、税费改革的市场逻辑:游走在“物价上涨”与“农民增收”之间的内需拉动效应

  

  回顾税费改革的渊源,农民负担说的解释框架仍然成立,也仍然构成税费改革得以推行的主要因素,但是却不能以之来屏蔽其它因素对税费改革政策实践的的潜在影响。简单的说,我们还必须关注税费改革的市场逻辑及下一节要讨论的治理逻辑。在税费征缴年代,从1989年到1992年,农民人均收入平均递增只有9.5%,农民人均三项负担性支出年均递增16.9%,农民负担处于高位运行状态。1993年以后,农民负担增长过快的势头逐步得到抑制,但由于粮食价格的不断波动,农民负担整体上仍然是起落不定[3]。根据我们的农村调查经验,全国绝大多数省市的农村地区,农民负担绝对数额最高的时间基本上都发生在1996年前后,而在这个时期,全国的粮食市场价格一直处于低迷状态,这无疑就会进一步危及农民承受农业税费负担的能力,在粮食主产区往往夏粮的毛收入还不够支付全年必须要缴纳的农业税费,以致于必须要靠秋粮的收入来补贴。比如在1996年前后的湘北某地[②],早稻的亩均产量基本维持在500-600斤之间,市价为40元每百斤左右,而农民的税费负担却高达280元,“早稻不够(农业税费)晚稻补,夏粮不够(农业税费),秋粮补”的现象客观上反映了农民的税赋压力。由于农民收入增长乏力,却必须承担越来越高的教育、医疗以及生产性投入等生活、生产成本,农民负担引发的矛盾才越来越多,直至不可调和。

  税费改革的市场逻辑不仅表现在税改前粮食价格的低迷客观上加重了农民负担税费的能力与增收乏力之间的紧张关系,而且表现在税费改革后的市场释放效应。针对税费改革的市场逻辑,杨华从农民的日常算计分析了税费改革政治运作逻辑的得失,其主要关注的是后税费时代农业生产资料价格的上涨对农民日常心理变化的影响。应该看到,税费改革以后,农药、化肥等生产资料的价格都呈现出了程度不一的增长态势,仍然以湘北某地为例,某品牌复合肥的价格约从2005年的60元/袋上涨到2008年农耕时的150元/袋,钾肥的价格从70多元/袋上涨到210多元/袋,倍增的价格上涨速度必然加大农业生产的物质成本,在不同程度上消解税费改革的增收效应。而与此同时,原本在农村地区长期存在的生产生活中的帮工互助行为加速退出人们的视野,货币化结算逐步替代人情圈子内的义务性互助成为乡村社会的常态,并且其市场化的程度非常高,每个劳动力的日均货币工资在河南、湖北、湖南等地基本上都维持在40-60元之间,农民的货币支出压力可想而知。

  基于以上的分析,我们不难看出在后税费时代,以农业税费为表现形式的显性农民负担得以消解,但是以农药、化肥等生产资料和帮工市场货币化结算等为表现形式的隐形农民负担却呈现出急速增长的趋势,物价上涨逐步代替农业税费成为危及农民生产、生活改善的潜在压力。即使如此,税费改革以后绝大多数农村地区的农民收入还是表现出程度不一的增长态势,这主要得益于税改后出现的新一轮打工潮和国家大力推行的粮食保护价收购政策以及良种补贴政策。从上个世纪八十年代末九十年代初开始,农民工跨城乡流动寻找就业机会的趋势已经越来越明显,工资性收入在农民收入结构中所在的比重也在不断上升。税费改革以后,在部分地区再次掀起了农民工外出寻找就业机会的高潮,农民的非农就业收入比重进一步得以提升[4]。不单是非农就业收入,农民的种粮效益也在明显改善。首先是国家不断提高粮食补贴资金的财政拨付额度,2008年亩均粮食补贴款已经达到百元左右,直接提高了农民的收入;其次是国家对小麦、稻谷等农作物实行国家保护价收购政策,并不断地提高收购价格,2008年下半年小麦、稻谷的价格都在0.8元每市斤上下;第三是国家在粮食主产区推出了良种补贴政策,直接推动了粮食作物品种的改善,提高了粮食的亩均产量。因此,在农民隐形的生产、生活成本上涨的同时,农民的收入也才能够持续保持一定的增长速度,得以在某种程度上缓解物价上涨和农民增收之间的矛盾。

  虽然物价的上涨制约了农民增收的空间,但是从实践中的现实情况来看,税费改革后农民的消费欲望逐步在得以满足,上面举例所说到的湘北廖村,当前村里有40-50%的农户拥有的住房类型为楼房,而其中有30%以上农户的楼房都修建在2003年以来的短短几年时间里,并且每栋楼房的成本在这几年里已经从七、八万上涨到十万元以上。不仅是住房类型,而且电冰箱、洗衣机、彩电、冰箱、空调,甚至电脑等现代家电类耐用消费品也在最近几年的时间里迅速地走入千百万普通农户的家庭。新农村建设的内需拉动效应于税费改革之后在“物价上涨”与“农民增收”之间的巨大张力中在乡村社会中得以最充分的释放。可以想象,在国家大力推行家电下乡政策实践的新形势下,农村的内需市场也会持续扩大。不过长此以往,农民人均纯收入的增长速度却难以从根本上填充农民不断膨胀的消费欲望的鸿沟,在当下经济危机肆虐的背景下,农民外出就业形势严峻,外出务工收入必定也会徘徊不前,这就必定会给市场化进程中的小农家庭带来新的未知的影响变量。

  

  三、税费改革的治理逻辑:“治理缺位”酝酿新一轮的治理性危机

  

  如果说以农民负担为核心的乡村治理性危机是造成税费改革得以顺利推进的关键因素的话,县、乡、村基层组织在压力型体制下的积极行政则是造成农民负担不断上涨的重要原因。而税费改革的治理逻辑则表现在税费改革前的乡村治理性危机是因为在国家汲取型体制的宏观背景和压力型体制的制度背景下乡村基层组织积极行政造成的以农民负担不断上扬为核心,以恶性事件和农村群体性事件频发为表现形式的危机;税费改革后的乡村治理性危机则是在国家治理转型和社会转型期村庄内部潜在矛盾凸显的新形势下乡村基层组织悬浮于社会之上不能有效作为引发的以治理缺位为轴心的危机。以税费改革为分界点,乡村治理性危机在性质上都表现为国家与农民关系的紧张,而诱发根源则从国家汲取型体制转变为村庄内生矛盾。只是前者在税费改革前已经酝酿出了国家政权尤其是基层政权组织的合法性困境,而后者还潜藏在国家合法性形象改善的短期政策效应中没有能够从根本上得以彰显。

  税费改革前,在“乡政村治”的治理模式下,中央政府逐步将一部分财权和事权逐级下放给地方政府组织,同时却仍然保留着计划经济体制时期数目繁多的涉及经济、社会、文化等各个方面的指标体系,并以之作为评价下级政府领导干部政绩与升迁的重要标准。为了完成中央部署下来的各种涉农指标,各级政治组织把这些任务和指标采取层层分解的办法下派到下级组织及其责任人,并借助“一票否决制”的政绩考核体系,责令其在设定的时间段内必须完成[③]。具体到乡村两级,这一体制必然加剧乡村基层组织财政能力和职能扩张之间潜在的紧张关系,给基层财政造成巨大的压力,客观上导致乡村基层组织角色和行为发生变异,促使其想方设法通过集资、收费和罚(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中共福建省委党校学报》2010年第1期,略有改动

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