张志成:官员公示财产的前提是全民财产的监管

——兼论官员财产公示制度的思想和制度准备
选择字号:   本文共阅读 1332 次 更新时间:2010-07-19 15:29:12

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张志成 (进入专栏)  

  

  最近,中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,规定明确,县处级以上领导干部报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业等重要事项,应当报告工资等各类收入和房产、投资等财产收入情况。显然,这是执政党和政府相应民意的一大举措,也是反腐败、进而维系长远执政地位的重要制度建设。但是,申报显然还不是官员财产公示制度,虽然这已经向官员财产公示制度迈进了一大步。

  从长远来看,公示官员财产、特别是选举制官员的财产和在任期间的收入是大势所趋,应当在当前的申报制度的基础上抓紧配套制度建设,争取在不远的将来真正在中国建立这一制度,从而实现“阳光”反腐。当前,必须在理论上、思想上乃至相关制度上为施行这一重大变革做好充分准备。否则,官员公示财产的制度很可能做成一锅夹生饭,错失建立真正有效反腐制度的机会。

  首先要明确的是,官员财产和收入公示制度是监管制度,不是为了满足人的窥探隐私的欲望的把戏。官员在位时公示,但不在位时就不必公示。公示的财产也不代表其工资收入和在公务职位上的收入,因为之前他可能不是官员。因此,从长远来看,只有在一个官员在其还不是官员的时候,就能够对其财产的合法来源进行监管,才能真正起到监管作用。否则,所谓的财产收入公开不过是一个数字游戏,也得不到真实的结果。从这个意义上讲,官员财产公示制度的前提是全社会全面的财产监管或者说信用制度。在两会期间,曾有记者追问某官员说,为什么官员不公示财产?这位官员回答被称为“雷语”:老百姓怎么不公示?这固然摆错了政府公务人员与老百姓之间的位置,但也道出了一个问题:官员的家人、亲戚朋友毕竟不可能全是官员,除了其夫妻和未成年子女的财产之外,官员的父母、成年子女、其他亲戚和朋友等人的财产是不受财产公示制度制约的。如果对于普通公民的财产没有建立监管制度和相应的信用制度,那么,官员可以随意转移财产给任何他信任的人,由是,官员财产公示制度必然会成为一纸空文。只有在全社会建立全面的财产监管制度,监察部门才可能监视到官员财产的不正常进出,才能对官员公示的财产进行有效的监管。当然,全面的财产监管制度不代表老百姓公示财产,全面的财产监管制度只是为财产的“物理”转移提供有效的监控途径。老百姓的财产情况(当然不包括有些受特殊监管的人,例如上市公司的老板等)仍然属于法律上的隐私。

  从各国市场经济和民主政治发展的历史来看,官员公示财产必然是全民资产信息透明化、信用体系完善化的一个必然产物。实际上,官员公示财产,其实就是全民公示财产。比较而言,美国、欧洲等发达国家和地区早就基本实现了全民信用制度,其政府监管部门对于公民的收入、财产情况了如指掌,同时,公民往往要依据法律,对其名下的财产支付相应的税收以及尽相应的社会义务,哪怕你是在国外也无法逃脱监管。非法转移财产、洗钱成为成本较高的违法行为,一般人是不会愿意承接非法转移来的财产的。在这样的前提下,官员财产公示才能真正实现监管的作用。当前,建立这样的制度,全社会是否有足够的思想准备呢?

  其次需要解决的是公示财产的官员的范围问题。也就是说,到底是谁应当公示财产?一般认为,全体公务员都应当纳入财产公示范围。但事实上,这没有考虑到公务员职业的特点和公务员的不同类别。简单讲,从中国的政治现实来看,公务员可以被分为选举制和选任制两种。所谓选举制公务员,一般是通过民意代表机构——在我国大陆就是人民代表大会及其常务委员会选举产生的官员。这些官员由民意代表机构产生,对民意代表机构负责。从国家层面讲,这些公务员就包括国家各主要机构包括国家主席、国务院、军委、人大常委会等的主要负责人及组成人员。从地方政府层面讲,就包括省市县乡人民政府的主要负责人及组成人员。在我国,由于执政党是特殊的公务机构,因此,担任了由国家支付薪酬的职务的党内选举产生的党务官员也可以视为选举制官员。从我国的政治体制的现实来看,只有这类官员是对民意机构——也就是各级人民代表大会和党的代表大会承担政治责任的人,必须把这类官员的财产和收入纳入公示范畴,从而保障公权不被滥用。

  其他官员一般都属于选任制官员。例如,部委内设机构的司长、处长甚至副部长皆属于选任制官员。这类官员还包括省人民政府副厅级及处以下官员,县人民政府副科级及以下官员,还有一些非领导职务的公务员。尽管现实当中,这些官员也掌握着很大一部分公权,但从法律意义上讲,他们并不需要对民意机构负责。他们尽管是公务员,但公务员的身份对他们来讲,更多的是职业,他们基于公务员身份而得的收入更多的是劳动报酬,而不是对其承担的政治责任的补偿。从长远来看,在今后的制度建设中,他们的职责必然向不承担政治责任、而仅对上级负责的方向上发展,因此,不一定都要纳入财产公示范围。当然,政治制度在现实中非常复杂,也有部分这类官员承担政治责任,例如这次申报制度所规定的国有大中型企业的主要负责人等,都需要申报财产,恐怕就是考虑到他们对国务院承担国有资产增值保值功能的重要经济责任。

  但是,总体而言,如果我们要想建立真正的“大部制”,真正建立部门首长负责的行政问责制度,就必须把两类公务员区分开来,以不同的义务约束承担不同责任的公务员,突出重点,才是一个好的、高效率的制度。简单讲,就是选举制官员对民意机构负责,而选任制官员则对其上级负责。这类官员的廉政、勤政及能力提升、道德约束皆应由负责相关工作的选举制官员承担,不必对公众公开。否则,徒增争议,无益于公务的顺畅行使。简单来讲,就是由部长对民意机构承担政治责任,因此,他就应该有权力选任副部长和司长,对于副部长和司长人选的操守和能力,就应该交由部长来判断,而不是其他机构或者社会公众,因为,其他机构或许可以提出很多意见建议,但却无法替部长承担法律赋予的政治责任。因此,这类官员的财产向上级申报即可。

  总之,官员财产公示制度,不能用级别来画圈,而应该根据其承担的不同的政治责任来确定。否则,不仅社会公众很难认同——例如,到底乡科级该不该公示的问题事实上牵涉到全国更多的人的利益和认同——毕竟,县里面的官员绝大多数是乡科级干部,如果不公示,那就很难让老百姓满意。

  官员财产公示信息的相关法律问题也必须予以解决。显而易见的是,由于我国还没有建立官员财产和收入公示制度,因此,制度施行之初,官员公示财产和收入就可能会产生一个重大问题:诚实公示财产可能带来的政治和法律风险。特别是,从实践中看,刑法中存在的“巨额财产来历不明罪”的罪名可能与公示财产的诚实可信的要求之间存在明显的冲突。当然,这种冲突的核心问题并不在于罪与非罪:如果确实有证据证明官员存在非法收入,官员当然要归罪;但是,从法理角度讲,一方面,人不应该因为自己的诚信行为而被归罪,另一方面,从刑事诉讼对人权的保护角度看,任何人(在中国文化中,甚至还包括犯罪嫌疑人的父母、妻子)都有权利对自己涉嫌犯罪的行为保持沉默,法律对强迫“自证其罪”的行为必须予以禁止。因此,公示信息当然也不能用来“自证其罪”,根据公示制度官员公示的信息则不能作为“巨额财产来历不明罪”及相关贪污腐败行为归罪的证据,运用财产和收入公示信息进行犯罪调查也必须受严格限制。从实践角度看,在香港、新加坡等地实行类似制度的时候,甚至制度施行对之前的非法及灰色收入都不予法律处置。这种消除原罪的办法未必可取,但公示制度必须从法律上严格保护诚信公开财产和收入的人,才能确保官员财产公开制度的施行不会遇到强大阻力,也不会由于各种规避行为而被扭曲。

  实现法治是需要巨大的社会成本的。实施财产公示制度也不例外,必须要投入巨大的人力、物力和财力。这既包括要在全社会建立信用制度,包括各类账户和财产的实名制,现金交易的控制制度,税收的申报制度、财产税制度乃至预算公开制度等等,还包括诸多繁琐的程序性监管收入的制度。这对社会的信息化程度和监管方式也提出了更高的要求,否则必然会降低整个社会的效率。官员公示财产制度的实质就是把反腐败的关口前移,从结果监督改为过程监督,而过程监督由于其环节众多,程序复杂,加之信息公开化导致官员行政时的谨小慎微,可能会降低政府的行政效率,进一步培养重程序不重结果,“多一事不如少一事”、不做事或者少做事的官僚文化。

  官员财产公示制度尽管是有效的反腐败制度,但也不是反腐败的万能灵丹。这一制度也必须和其他相关制度相互配合,和社会政治文化的逐渐演进相互支撑,才能真正实现制度本身的目的。从实践中看,即便是在英国这个市场经济和民主政治的老牌帝国主义国家,也只是开始讨论公开内阁部长的收入和财产问题,因此,在面临着更加纷繁复杂社会问题的中国,施行这一制度必然是一个渐进的过程。否则,很可能会造成邯郸学步、贻笑大方的后果。

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