龙宗智:重建民众对司法的信任感——当前司法的难题及应对

选择字号:   本文共阅读 1412 次 更新时间:2010-07-16 15:34:07

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龙宗智 (进入专栏)  

  

  “院长难当,法官难做”

  

  司法难题与困境的背后,是司法面临的三重矛盾。

  一是社会对法治有强烈需求,管治方式却传统依旧。本质上是人治与法治的矛盾。市场经济就是法治经济,长治久安也得靠法治。但在司法工作中,规则至上的法治原则,与服从中心、服务大局注意执法社会效果之间可能产生矛盾,司法机关依法独立行使职权,与各级组织及其负责人对司法工作的领导之间也可能产生矛盾。

  二是社会转型期需调处大量矛盾纠纷,司法资源却很有限。改革有“试错性”,不可避免地出现社会管治上的错漏,社会矛盾比较突出,违法犯罪也呈高发态势。司法是常态社会调处纠纷的基本途径,任务十分繁重。然而,由于法治体制尚未建立,社会资源配置及矛盾解决,仍是党政主导。司法的资源,包括其权威、独立性及资源配置调整的能力十分有限,常感力不从心。

  三是司法建设中,社会逻辑与司法自身逻辑的矛盾。司法,是对冲突的事实及诉求进行判断和处断,司法的中立性、被动性、亲历性,司法官的独立性以及相生伴随的德性和才能,是司法的逻辑。但在统揽型体制之下,以“上令下从”为特征的行政逻辑,才是各种权力运作中共同的根本行为逻辑。在此之下,司法作为社会整体管治体制的一部分,其内部独立自治的程度十分有限,它的中立性与被动性也受到一定限制。在外部,为配合中心工作,司法需要采取某种比较主动的姿态;在内部,法官办事员化,上命下从的行政原则渗透于司法。由此形成社会逻辑与司法自身逻辑的矛盾。

  面临三重基本矛盾,司法步履艰难。法院不能不讲法,否则不可能实现司法的公正、廉洁;但又不能不遵循社会与政治逻辑,否则,如何“服务大局”,适应体制要求?有时,法院工作是左不得、右不得,前不得、后不得。院长难当,法官难做,是普遍的体会。法官流动,调出的情况比较突出。

  司法困境的现实表现之一,是法院的权威、公信力较低。最高人民法院常务副院长沈德咏去年指出:“部分群众对司法的不信任感正在逐渐泛化成普遍社会心理,这是一种极其可怕的现象。”近来出现了杀法官、泼硫酸等恶性事件,网上相应出现一些负面舆论,都反映出问题的严重性。

  司法出现的问题,以及民众对司法不信任的根本原因,集中体现于“三不”问题,即司法不公、司法不廉与司法不力。解决这些问题,仅靠法院是不够的,但法院确实应有所作为。

  

  警惕司法“反智主义”

  

  最高法院提出“能动司法”,在实践中出现了一定偏差,如该能动的不能动不该能动的却乱动。但这个概念也有其积极意义,关键看怎么理解和运用。“能动司法”,可从三方面理解。

  一是司法回应。即法院适用法律、解释法律要能有效回应社会需求。这是本来意义上的“能动司法”,即“司法能动主义”。

  二是司法功能扩张。主要是扩张管辖权,增大受案范围,强化法院处理纠纷的能力,促进法治国家的建立。与此相对应的是“司法克制主义”,即法院谨慎地选择受理案件的类型,以适应自身的裁判资源。

  三是司法方式的主动性。法院必须保持中立,以保持客观判断的最好条件,因此法院就只能被动地受理案件而不能主动地承揽诉讼。与之相对的是主动性司法,即类似马锡五审判方式,以便民为原则,上门服务,田间地头,积极调处民间纠纷。此外,在中国特定的体制与社会条件下,司法方式的主动性也包括法院发挥其非讼功能为中心工作服务。

  可是,目前的现实却不太乐观。法院在司法功能上,意识到自己能力和权威的有限性,近年来比较注意采取“克制主义”立场。如四川涉震案件的司法受理,法院就十分谨慎,在一定时期内,使大部分甚至绝大部分可诉争议不进入司法评价,采取了“克制主义”的态度。而在司法方式上,马锡五审判方式的提倡以及“大调解”等工作的推进,则显示出较强的能动主义倾向。

  这种选择,有其现实的缘由。前者是因为对法院资源有限性的深刻体认;后者则是对法院进一步发挥其社会功能的一种期望和努力。然而,社会的法治需求,无论是就经济发展还是社会稳定而言,都需要法院发挥功能上的能动作用。同时,司法的被动性,即对法院在诉讼案件中的地位和角色必须保持中立和被动,这是司法规律的要求。

  近年来,似乎有一种倾向,我称为司法上的“反智主义”。如一讲司法规律就认为是宣扬西化;要求法官职业化专业化,似乎就与司法的民主化与大众化相悖。司法工作自身的规律不能违背,应当警惕这种“反智主义”。

  

  “能动司法”要有所为有所不为

  

  面对前述司法困境,法院应当坚持何种司法政策,如何“能动司法”呢?有以下三个方面:

  其一,司法回应社会,能动主义要与保守主义相结合,与时俱进地解释和适用法律,但同时注意坚持法制原则,司法政策要有稳定性,法律适用要有确定性。如在死刑政策的设置与把握上,应一以贯之。死刑适用受社会政策与治安形势的影响,但政策执行不应出现人为波动。

  其二,在司法功能和司法管辖权方面,坚持能动主义与克制主义结合,同时扩张司法功能,包括扩大管辖权。法治社会,需贯彻“司法最终解决”的法治原则,虽然在当前还很不现实,但建立法治社会的过程,司法要做社会利益的有效调节器,做公民权益的最后防线。法院应逐步由克制主义转为能动主义,强化其以审判处置社会冲突和纠纷的功能。

  其三,在司法方式上,坚持被动主义与能动主义相结合,以被动主义为主导。法院作为处置个案解决纠纷的司法机关,其基本姿态应是被动性的,以保持客观中立的判断条件。

  当今中国的法院并不是一个单纯的裁判机关,作为国家管治机构的一部分,它需要在整体性的管治构造中发挥一种对有关法律事务的“主动”及“联动”的作用。如为党委政府处理涉法事务提供法律建议,以及在“大调解”的“三调联动”(指人民调解、司法调解、行政调解的对接联动)格局中发挥重要甚至主导作用。这是法院非裁判功能的一部分,在这个意义上“能动司法”,具有政治构造和国家管治运作机制和机理的支持。此外,法院为党委政府处理涉法事务提供建议等,也是能动主义的一种表现。

  但这种能动不得损害法院处理诉讼事务的中立性、独立性与被动性。同时应当注意法院是一个主要通过处理个案发挥其功能的机构,因此,在司法方式上,应当是被动主义为主,能动主义为辅。在法院主要功能,即诉讼事务上,应当遵循司法的规律,防止法院与当事人的角色混淆,坚持司法的中立性与被动性。

  

  法律效果与社会效果并不对立

  

  现今的司法,须坚持执政党的领导,服务于国家的总体目标与要求。同时也要强调坚持依法、独立行使司法权。针对目前司法中存在的突出问题,首先要处理好法律效果与社会效果的关系。

  目前民众对司法的不满,最集中体现于司法机关不依法办案,受利益关系驱使,受社会关系影响,受权力意志左右。而在中国社会建立法治,关键是强化规则体系,建立规则意识。法院是适用法律的机关,是社会规则体系建立的关键环节,必须依法办案。

  社会效果的要求,也是法律本身的要求,不能将二者对立起来。在多数情况下,依法办案本身就是对社会效果的尊重。社会危害性的有无和大小,是确定犯罪是否成立、刑法处理轻重的关键。讲法律效果,本身也是讲社会效果。

  不能用讲社会效果,冲击依法办案。近两年有一种偏向,一旦在案件办理中讲社会效果,常常就意味着在执行法律上打折扣,搞灵活,美其名曰是反对“就案办案,机械执法”。

  有些法官反映,不知道该如何办案判案了。最高法院应当强调“有法必依、执法必严”,须在依法办案的前提下讲社会效果,而不是相反。鉴于“两个效果” 的说法在实践中往往被误解,为了厘清两方面要求的关系,可使用这样的说法:坚持依法办案,注意(或关注)社会效果。少用或不用“追求办案的两个效果相统一”这类可能发生误解和混淆的说法。

  

  尊重政治现实,也要独立行使司法权

  

  在具体案件办理上,要坚持法制原则和独立行使司法权的原则。对地方党委领导的意见,司法方面要尊重,但也应当有原则、有底线。否则会丧失法制原则和独立判断。当前,地方党的领导与司法的关系未能妥善处理。某些地区的司法,在个别案件的处理中,已经沦落为政治与行政的附庸,司法公正受到严重的干扰(如 “白宫书记案”中,检察长成为书记报复陷害的帮凶)。

  虽然目前法院较弱,很难抵御各方压力,但为了维系法院作为一个裁判机构的基本功能,维系起码的司法公信力,应当强调依法独立审判,至少在最低限度上坚持依法独立行使审判权的原则。这是司法公正最基本的保障。党的领导是政治领导、组织领导与思想领导,不是包办司法事务。应当坚持执行1979年中共中央 64号文件,坚持党委领导不批案。若有例外,要严格限制范围并使其规范化。

  

  处理好司法与民意的关系

  

  司法须尊重民意,这关系到司法的性质和基础。但应当注意,民意进入司法,要有适当渠道,不能随心所欲违背司法规律搞创新。如有些法院在庭审中推行所谓民众发言人制度,庭审结束让庭审群众议论庭审。这样的“创新”建立于一种司法随意性基础上,并不可取。如果发言人是法院选择的,它就不代表民意而代表法院;如果是随机选取的,那他代表原告还是被告,他理智是否健全等等,都成问题。

  法官在审判时,应当与社会舆论保持距离,甚至要适当隔离,以真正做到依法公正审判。为此,需要防止舆论对审判的干扰,保证法官独立判断、公正裁决的条件。目前网络媒体的介入程度很高,社会舆论往往具有情绪化、从众性及可操纵的特点。事实证明,凡是受民意影响大的案件,处理时容易脱离事实与法律基础,轻重失当。

  国外的陪审团审判,十分注意防范社会舆论对陪审团的影响,甚至采用物理隔离的方式。为防止舆论的不当影响,可以试行某种分离:法官及合议庭的判断和审判意见只考虑事实和法律问题,民意和舆论问题主要由审判委员会来斟酌,但仍要求不得突破“以事实为根据,以法律为准绳”的原则。

  如果要真正尊重民意,就试行陪审团制度,让老百姓来判案。

  

  不能“只调解,不判决”

  

  无论是处理群体性纠纷,还是处理普通民商事案件,以及对刑事案件的处理,使用司法手段,都应坚持刚柔结合。化解矛盾,调解很重要,但仍应当坚持调判结合,不能简单依赖判决,也不能过分强调调解。

  在一个关于大调解与能动司法的研讨会上,与会教授大都强调调解的意义,我则着重讲了六点需要注意的问题,包括:1.充分注意转型期社会的法治需求,通过裁判培养规则意识、构建法治社会。2.注意法院与行政机关保持必要的距离,运用司法权促进政府依法行政。3.注意区别地区状况、案件性质、法院层级,适当把握和调整调解与判决的关系。4.应当注意司法程序的正当性,维系和发展这些年司法改革的成果。5.应当注意维护审判权威,防止对司法公信力的损害。 6.应当注意防止过分强调调解率而扭曲调解本身的性质,坚持调解的自愿原则、公正原则,同时不能否认司法调解中辩法析理的必要性。

  这些问题是有感而发,一些法院在调判关系的把握上有偏差,出现了几个突出问题:如1.只调不判,甚至追求“零判决”,损害法制原则,降低法院权威。2.无原则的调解,忽略司法公正,损害有关当事人的合法权益。3.弄虚作假,人为制造调解率,败坏法院作风。

  

  不走行政化和非专业化的老路

  

  司法管理包括业务管理和组织管理。前些年,强调司法管理遵循司法规律,减弱法院的管理中的行政因素,同时注意加强法官职业化建设,基本方向是正确的。要总结司法管理上的经验教训,但不能走回老路上,否则,司法公正、廉洁等问题不仅不能解决,还可能更加严重。

  当前法院的行政化有卷土重来的趋势,主要表现在两个方面。一是法院内部对法官的相对独立性尊重不够,行政审批有所抬头,法官的独立性、合议庭的功能有所削弱。院、庭长的把关,在目前的法院状况之下有积极一面,但不审案要定案,确有不符合审判规律的一面。要考虑如何在提高和保障法官道德与业务素质的同时,继续推行法官独立负责地审判案件的制度,把握好行政性的监督机制与审判的独立性之间的度。

  二是审级关系被打乱。较大量一审案件内部请示,实际上将两审变为一审,审级独立不能保障。这方面明显在走回头路。最高法院是否考虑作适当限制,三五改革纲要讲要规范法院上下级关系,如何规范,要拿出具体措施。

  此外,司法组织管理的问题上,法官队伍建设是关键。法官应当超越当事人,应当是位高权重、高素质并令人尊敬的。现在的法官状况以及制度对法官的塑造与保障情况,很难产生廉洁、公正、高效、权威的司法。这方面,最高法院有难处,但应当呼吁和尽量争取。在内部,尽量提高法官素质、加强法官保障、尊重法官权力,同时也有必要的监督。

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文章来源:南方周末

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