李玲:财政丰年盼改革—从市场财政回归公共财政

选择字号:   本文共阅读 1007 次 更新时间:2010-07-05 22:06:41

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  “财者,为国之命而万事之本。国之所以存亡,事之所以成败,常必由之”(苏辙)。

  财政部门预测,今年全国财政收入可能实现8万亿人民币,将成为全球第二财政大国[1]。对这个消息,舆论却一边倒地充满谨慎和担心。这清楚地表明,或许我们的财政已经解决了“如何收钱”的问题,却远远没有解决“如何花钱”的问题。近几年来的形势,尤其是一系列社会热点事件表明,财政改革已到了迫在眉睫的时候。

  

  “富国”的唯一目的是“富民”

  

  在对八万亿财政的质疑中,一个响亮的声音是:财政收入是国家“与民争利”,国家从蛋糕中切的块头大了,民众口袋里的钱就少了。因此,改革的方向是对民间减税,降低财政在GDP中的比例。

  这种说法有道理,但是却搞错了财政的角色,容易使人们忽视财政改革的真正方向。错在哪里?错在把“国家”当成了和民众并列的利益主体,把社会财富划分成了“国家的”和“民众的”这两块。但实际上,“富国”的唯一目的是“富民”,政府(以及国有企事业单位)不应当有自身特殊利益。所有的政府财政收支,既不是国家的,更不是财政部门的私有财产,而都是为着“富民”服务的。是把钱留在老百姓手里自己花,还是交给政府统一来花,无非是老百姓花钱的两种不同方式。并且,这两种方式都有必要性,毕竟有许多事情只有靠政府的力量才能办到。因此,“国”和“民”之间,不应是“争利”的关系,而是委托和被委托的关系,政府只能把“蛋糕”在民众之间重新划分,而不是自己要分到蛋糕。如果政府可以有自身利益,是不正确的也是危险的。

  因此,考察财政制度,不应当从“国”和“民”之间的份额来看,而主要看“国”的那部分有没有“钱为民所用”。我国2008年财政收入占GDP26%(当然关于这个数据与其他国家是否可比,有诸多争论,按照大多数估计,至多在世界上处于中等水平)。目前表面上国富民穷,主要不是由于财政收入过高,而是没有很好地做到“用之于民”。

  讲清楚这个问题,有助于为财政改革找到正确方向。例如,和财政收入形成鲜明对比的,是我国劳动者报酬占GDP的比例连续多年节节下降,从80年代56.5%下降到2005年最低时的36.7%[2]。那么,仅仅靠“减税”能不能解决这个问题呢,实际上没有解决。从改革开放一开始,对各种资本尤其是外资的税收优惠、出口退税不一而足,但是农民工工资没有增长的状况却维持了多年。减税所提供的优惠,主要转化成了资本所得,而并没有到达工人手里。而我们目前的课税主要集中在生产和消费环环节,真正能够起到调节收入分配作用的税收——遗产税、财产税以及资本收入的所得税,还主要停留在理论上。2008年,个人所得税和房产税收入只占财政收入的6.1%和1.1%,因此,不能简单的说,是政府财政税收过高导致了劳动者报酬低,而是由于(1)初次分配过于向资本倾斜,主要表现为企业未分配利润过高;(2)二次分配的力度不够,真正高收入人群的税没有收上来,真正需要被转移支付的群体又没有得到多少好处,甚至政府财政还以补贴“纳税大户”等形式,实现了反向的收入调节。不是钱收多了,而是没收对人、没花对地方。因此,解决这个问题,不是仅仅靠“减税”,恰恰相反,对于高收入、高财产群体还要加强税收的力度。目前一些观点从“不可与民争利”出发为自己争取税收优惠,恐怕不是真正为大多数人着想。

  

  告别市场财政 建立公共财政

  另一个有意思的观点是——用市场经济的办法做财政工作。财政是什么?财政是市场失灵的产物,没有市场失灵,就没有财政。如果市场有效,老百姓就可以自己买该买的东西,没必要通过政府来买。因此,财政工作的思路,应该是弥补市场失灵。财政的作用无非(1)提供公平的公共服务,比如医疗教育,因为这是人参加市场活动的基础;(2)调节市场带来的失业、收入差距等问题;(3)提供市场失灵的产品,比如基础科研,保障性住房等。  但是,在实践中我们看到,目前的财政,很大程度上还是“市场财政”。2009年,中央财政教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计7426.48亿元,占当年财政支出的10.8%,与4万亿的刺激经济投入相比仍是一个零头。而2008年美国仅社会保障支出占中央财政支出比重就为29.5%、德国为54.3%、加拿大为45.4%。

  我们的财政支出还是注重经济发展,在刺激经济中大干快上的基础设施,许多是地方政府竞争造成的,不敢说是否过剩,但至少没有充分反映当地人民的偏好。

  最明显的“市场财政”表现在住房上。目前住房保障体系建立缓慢的最重要原因,是在定位上把房地产业定位为“经济发展的支柱产业”,财税政策服务于这一定位,一切目标多收税为出发。这种定位,必然导致高端需求、投机性需求膨胀,而没有什么利益的自住性、保障性需求被忽视。转眼看日本,日本在五六十年代住房紧张的时候,政府直接建立非营利性的公共机构,搞了十年的公共租赁房和平价房的建设。短期贴钱,长期获利,这是真正的公共财政。

  而在有的公共服务领域,即使近几年在大张旗鼓地改革并增加了投入,但是思路仍然没有转变,还是强调“用市场的办法提供公共服务”,这还是一种“市场财政”。比如医疗,“政府购买服务”的思路还很流行。殊不知,如果“购买服务”有效的话,就不必有劳政府了,老百姓自己就可以“购买服务”,医患之间有信息不对称,医院和政府之间同样有信息不对称,甚至更严重,所以,“政府购买服务”实在是用市场的办法解决市场失灵的问题,南辕北辙远矣。导致最近几年财政对医保的支出增加了,但是医院大处方、滥用药和检查的行为也增加了,这便是“购买服务”的思路带来的后果。这种状况,也是财政收入增加很快、但是老百姓幸福感增加不多的重要原因,财政不仅是花钱,更有把钱花好的责任。绝对不能满足于“反正我财政掏钱了”。

  对于增加民生支出,有观点说,我们还是发展中国家,长期处于“初级阶段”,财政对公共服务不能支出太多。但事实上,我国医疗、教育支出的比例尚未达到发展中国家平均比例。再说,政府多大程度介入公共服务,是一个“如何分配资源”的问题,和资源绝对量多少没有关系。反倒是,在经济发展水平低的时候,强调公平更加重要,因为不公平就可能有人看不起病、上不起学;而经济发达了倒无所谓了,反正折腾得起,美国的医疗不就折腾了几十年么。说“公共服务水平要符合国情”是正确的,但是说因此就要财政少负责任,恰恰是说反了。我国最近几年,医改走在前面的,恰恰是西部地区。

  

  财政改革的切入点

  收入分配的调节,公共服务的提高,民生的改善,归根到底都要靠财政改革。一是调节财政收支的结构,强化收入分配的作用;二是加强提高公共服务支出,同时提高支出的绩效。

  然而,目前似乎进行财政改革的动力是不足的。财政改革是对既得利益调整最大的。例如,炒作多年的物业税、房产税、资产所得税,却迟迟没能出台。最近,听说在企业家们兴起了一股移民浪潮,原因居然是担心“再来一次均贫富”,从这里,既能看出财税改革的紧迫,也能看出财税改革的难度。

  另一个原因是,有什么动力改?近些年来,许多部门建立了问责制,效果比较好。但是,没听说过财政部门被问责。财政部门的“绩效考核”,似乎考核的就是财政收入增长,从中央到地方都是如此,经常看到“某某市今年财政收入再上新台阶”的新闻。然而,财政部门的另一个职能——花钱,并没有进行很好的考核。考虑到许多财政支出的审批权在财政部门手里,那么这些钱花的绩效怎么样,也应该纳入考核范畴,这似乎应该是一个切入点。

  财政改革还要解决,提高支出绩效的问题。有人认为,政府办公共服务,必然导致效率低下,所以还是能交给市场的就交给市场。确实,公立部门人浮于事、效率低的情况是存在的,但是解决的办法不是交给市场,因为政府本来就是解决市场失灵的制度安排。要解决政府失灵,办法是深化治理、加强监管、扩大民主。因为说到底,财政就是替老百姓花钱的,花的怎么样,除了通过市场之外,老百姓还有别的手段进行监督。举一个例子,同样是发展中国家的巴西,每年要召开从中央到地方的“卫生大会”,各界代表参加,代表一共有十万人之多,开会的内容,就是审议当年的公共卫生支出花的怎么样,许多欧洲国家的基层,都有由当地居民组成的公立医院管理委员会,审议公立医院的财务支出。这种思路,就是一个很好的启发吧。

  回归公共财政已刻不容缓!

  

  [1] http://finance.sina.com.cn/roll/20100625/23298183274.shtml

  

  [2] http://www.examda.com/hr/zixun/hangye/20100512/093118301.html

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文章来源:北大中国经济研究中心

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