【内容摘要】：文件治理方式是符合目前中国国情的，土地文件治理对中国现代国家成长起着积极作用，主要体现如下：一是中国共产党主要借助土地文件治理的形式来实行国家官僚制的建设和推行其政策主张；二是通过土地文件治理，大大提升国家的汲取能力；三是土地文件的制度化、法治化向社会提供制度安排，直接提高了政权合法性；四是在土地文件变迁的过程中，农村民间组织纷纷出现并发展壮大，国家与农村社会的关系也趋向良性互动，农村公民社会逐渐成长起来。
【关 键 词】：土地文件 文件治理 现代国家成长
建立现代国家，使中国昂然屹立于世界民族之林，是鸦片战争以降尤其是19世纪末以来中国人孜孜以求的梦想。1949年中国共产党夺取政权，并承担起全面建设现代国家的重任。在现代国家建构过程中，“文件治理”[①]作为中国共产党采用的一种极为重要的治国方式，一直活跃于当代中国政治生活中，其功能巨大，影响广泛。建国后，在广大农村共产党就是采用此种方式推行土地政策的制定和执行的。而土地问题又是中国农村发展过程中的核心问题，土地文件的颁布实施在建国后的各个历史时期呈现出较大的差异性，其治理农村的变迁过程能折射出中国现代国家成长的轨迹。
根据国家建构的相关理论和中国自身的国家建构特点，本文尝试从国家官僚体制建设、国家能力建设、政权合法性建设、公民社会成长等几个方面[②]来考察在土地文件的历史变迁过程中中国现代国家是如何成长的。
一、土地文件变迁中的国家官僚制建设
官员制度的科层化（或官僚化）是迈向国家现代化“明确无误的尺度”。[③]它不仅是现代经济发展和社会分工深化在政治领域中产生的结果，而且充分体现了国家建构的合理化。在1949年至1978年的国家建构时期，国家官僚制的建设与党的建设几乎同步进行。中国共产党主要借助了文件治理的形式来实行国家官僚制的建设和推行其政策主张。声势浩大的农村社会主义改造运动，尤其是人民公社化运动使权力由社会向国家集中。国家成功地实现了对社会经济生活的进一步渗透与控制，并承担着现代化的灌输和社会控制，最终把广大农村社会纳入到国家管理的框架之中。这一切改变了作为临时宪法的《共同纲领》为新中国设计的“由新民主主义过渡到社会主义”原则，也使得新中国民主联合政府之宪政体制为中国共产党的党政体制所置换。[④]此时党政体制的最大特点就是以党代政、党政不分，其实质是政党组织国家化，国家组织政党化，党组织实际扮演了国家机构或政府的角色，行使了直接管理国家事务的政府职能。[⑤]
图1建国以来中共中央和国务院发布的土地文件数量对比
（资料来源于中国法律法规大典检索系统，中国共产党网站、中央人民政府门户网站文件检索系统。）
从图1可以看出，中共中央在1950-1965年间颁发的土地文件为57份，国务院仅为10份。从“农业合作化”到“人民公社化”的系列土地文件，比如《中共中央关于农业生产互助合作的决议》（1953年）、《关于农业合作化问题的决议》（1955年）、《关于在农村建立人民公社问题的决议》（1958年）、《关于人民公社若干问题的决议》（1958年）、《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即《十二条》，1960年）、《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即《农业60条》，1961年）等，其发文主体都为中共中央。文件的颁发没有通过政府，而是由中共中央以决定或指示的形式直接发布的，虽然政府也发布了一些土地文件，如政务院发布的《关于国家建设征用土地办法》（1953年），国务院发布的《关于乡人民委员会办理土地买卖不再收取手续费的通知》（1955年）等10份，但数量较少，改变不了这一时期我国党政不分、党对国家政权机关包办代替的格局。
到了“文革”时期，党政不分、以党代政更被推向极端，国家政权机关瘫痪而被集党政军于一身的文革小组所替代，毛泽东的个人领导实际上取代了党中央的集体领导。相对于农村工作和农业问题，在文革十年的时间内，中共中央仅发出了《关于县以下农村文化大革命的规定》（1966年），《关于农村无产阶级文化大革命的指示》（草案，1966年），《中共中央作出关于农村人民公社分配问题的指示》（1971年）等有限几个文件，而关于土地文件几乎停发，造成政策上的严重失误，导致整个国家治理开始陷入混乱之中，社会经济发展濒于崩溃，国家建设的步伐近乎停滞。
改革开放以后，中国国家官僚制度建设有了长足的进步，土地文件的变迁见证了政府土地管理部门的成长。1978年以来国家官僚制度建设的成就主要表现在两个方面：一是实现了党政关系大调整，实行党政分开，在坚持中国共产党的领导下，发挥政府部门的职能作用。相应地，在文件的制定和发放上也强调党政分开，即党委系统发布政治文件，政府系统发布管理文件。[⑥]改革开放后的国务院由于党政关系调整而权力回归，其发布的管理文件数量逐步多于中央发布的政治文件，土地管理工作则是其繁多的日常管理工作之一，30年间仅国务院自身发布的土地文件就达80份（见图1），而中共中央只颁发了48份具有政治指导性意义的土地文件。
二是实施规模巨大的行政体制改革和政府机构改革，并且加强政府内部分工的深化，增强政府对社会经济管理的深度和广度。为了切实做好耕地保护工作，国务院成立专门的土地管理职能机构来加强土地管理。从1982年开始，国务院确定在农牧渔业部设立土地管理局以实行对土地资源的统一管理，期间共发布土地文件4份，开始对耕地实施保护。1986年2月，国务院决定成立直属国务院领导的国家土地管理局，统管全国土地和城乡地政，重新开始启动编制中断数年之久的土地利用规划。从1986-1998年间，国家土地管理局独立或联同国务院其他部门发布土地文件312份，这一时期为耕地保护提供了正式制度安排。1998年4月，国土资源部正式成立以来，该部门独立或联同国务院其他部门发布土地文件254份，[⑦]结合宪法、土地管理法、农业法及地方性法规，中国已经形成较为完整的耕地保护体系，这充分说明我国政府部门关于土地管理职能已日趋成熟和完善。
二、土地文件变迁中的国家能力提升
国家能力建设是现代国家建构的重要组成部分，是实现工业化、现代化的最重要条件之一。国家能力是国家的基础性权力，它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内贯彻其政治决策的能力。[⑧]只有足够强的国家能力才能为国家官僚体制提供更大范围的运作空间和权力实行基础，以提高政治决策和国家权力的效能，才能维持统一和民族独立。国家能力主要包括三种：汲取能力、调控能力、强制能力。[⑨]其中汲取能力就是国家抽取社会经济资源的能力，财政汲取能力是其集中的体现，是最重要的国家能力，因为现代国家的所有职能都需要财力支撑。国家只有掌握了财力资源，它才能实现其他的国家能力和国家职能。如果财力不足，中央政府无法实现国家的公共职能和目标，就会导致宏观经济调控能力下降，继而就会出现经济不稳定、经济衰退、经济危机，甚至导致国家的解体。[⑩]
新中国成立初，《土地改革法》的实施取得了巨大成果，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实现了农民的土地所有制，确立了“私有私营”的农地经营制度，[11]1950年代中期，为防止农民产生新的两极分化而重新陷入受剥削的贫困境地，毛泽东考虑必须把农民组织起来走合作化道路，农业合作化系列文件就是在此指导思想下制定的。人民公社化系列文件的颁布实施，使得农业化时期的土地政策得以延续和强化，并最终确立了“公有公营”的农地制度。这种农地制度确保了毛泽东“要改变贫穷落后面貌，就要发展经济，要发展经济就要走工业化道路”的赶超战略思想的顺利实施。在赶超战略的背景下，国家实施向工业化倾斜的政策，从农业汲取了大量经济资源用于工业发展。据国务院农村发展研究中心1986年的推算，1953-1978年的25年间，国家以农业税形式为工业发展提供的积累为4500亿元，工农业产品价格剪刀差总额估计在6000-8000亿元。而到改革开放前的1978年，国家工业固定资产总计不过9000多亿元。[12]因此可以认为，我国在一穷二白的基础，主要依靠对农业强有力的财政汲取能力，完成了工业化的资本原始积累，建立起比较完善的工业体系和国民经济体系，农民为国家工业化作出了巨大的牺牲和贡献。
改革开放以后，由于经济结构的演进，尤其是1992年以来现代市场经济体制的逐步建立，国家汲取能力大幅度增强，财政汲取能力也逐步提升，现代国家公共财政体系初步构筑。这一过程可以通过改革以来的土地文件变迁得到证明。1980年9月中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知（即75号文件），启动了家庭联产承包责任制改革的序幕。1980年代初中央颁发的五个“一号文件”加快了这一变革过程。[13]虽然在20世纪80年代末，家庭联产承包责任制在由计划经济向市场经济转轨过程中经历了一个剧烈的分化、改组并重新整合的时期，但最终完成了从人民公社时期的“公有公营”向“公有私营”农地制度的转变。[14]在此农地制度下，国家继续通过农业税、价格剪刀差等渠道从农业中汲取了1.29万亿的剩余资金用于工业发展。[15]我国农业为工业积累的数额之大，是世界上任何一个国家都无法相比的。这种状况一直延续到2004年中共中央、国务院发出“一号文件”《中共中央和国务院关于促进农民增收若干政策的意见》之时，该文件强调给农业以更多的反哺。十六届四中全会，胡锦涛总书记指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向，但在工业化达到相当的程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与乡村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2005年的一号文件是在胡锦涛总书记提出的“两个趋向”重要论断背景下发布的，确定了“工业反哺农业、城市支持农村”的重大方针。随着2006年1月1日《农业税条例》的废止，我国从农业汲取资金支持工业建设的历史任务基本完成，开始进入工业反哺农业新时期。
以上只是对建国以来的国家汲取能力的论述，而实际上，从农业合作化到人民公社化，从“三反”运动到“四清”运动，从整风到“反右”，从“大跃进”到“文化大革命”，凡此种种，同样印证着国家强大的调控能力和强制能力。改革开放后，国家能力建设取得了重大的进展，虽然自1978年之后中国的社会经济结构日趋复杂，来自国外的挑战也日益增加，但国家的控制能力也明显加大，这表现在政治、经济和社会生活的各个层面，限于篇幅，这里不再展开。
三、土地文件变迁中的政权合法性增强
任何一种统治都不会简单地依托于物质、情绪动机或价值合乎理性的动机。相反，“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰”。[16]“一个政治体系提取资源、管制行为和分配产品与服务的能力将受制于当局的合法性程度”。[17]合法性，简单地讲就是政权获得民众的支持和接受，使政治权力的行使变成“合法”的权威，可以说合法性决定着政权对社会推行权力与决策的效能。按照韦伯的分类，合法性的获得有三个源泉：传统权力、魅力权力和法理权力。而只有后者才是现代政治合法性的源泉。因此，从某种意义上说，现代国家合法性的基本表现形式是法治化。法治化是立宪的延续，它带来了权力的非人格化并且给权力的行使设定了约束。[18]
1949-1978年间，共产党通过改造社会、统一和支配各种社会组织，塑造新的价值观和意识形态来建构国家的合法性基础，国家政权的合法性建设得以重建。而这一切都贯穿于土地变革运动的始终，并通过文件治理加以实现的。在1949-1953年的土地改革时期中共中央发布了《土地改革法》、《关于农业生产互助合作的决议》等12份土地文件；在1953-1958年的农业合作化运动时期发布的《关于发展农业生产合作社的决议》等22份土地文件；在1958-1978年人民公社时期发布的《关于在农村建立人民公社问题的决议》、《十二条》、《农业六十条》等39份土地文件。[19]这个时期土地文件的一个明显特征是，它们担负着完成民主革命和对农业实行社会主义改造的历史任务。实践证明，它们比较好地完成了自己的使命。首先，合作化运动打破了传统的家族社会，削弱了家庭的生产功能，一种新型的超家族权威开始形成，并具有了组织村民集体行动的超强动员能力。其次，“政社合一”的人民公社体制的建立保证了政治权力的进一步延伸。这样，农村生产生活的自然状态被有计划的管理所取代。[20]这些都足以说明土地文件的制定和执行增强了国家的社会动员能力，提高了农民对政权的认可程度，继而就提高了政权的合法性。
改革开放后三十年的国家建设使得中国经济、社会特别是国家的法治建设等取得了长足的进步。这主要通过文件治理方式得以反映，即从毛泽东时代的文件治国转向文件与法律的互动。一方面党和政府以颁发文件的方式来推动国家建设，另一方面，及时将实施成熟的文件制度化并上升为国家法律。土地文件的变迁也经历了土地政策逐步制度化并上升为法律的过程。1980年的75号文件和80年代的五个“一号文件”启动和推进了家庭联产承包责任制的改革。“统分结合，双层经营，稳定家庭联产承包责任制，发展壮大集体经济”这4句话自从1984年的第三个一号文件全面肯定了农民创造的大包干以来，都一字不改地写入历年的中央农村工作文件，直到1998年的十五届三中全会才修改为：“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度”。[21]而1993年的宪法修正案第一次将“家庭联产承包责任制”列入“宪法”的范畴，使其成为一项国家基本经济制度。1998年修订的《土地管理法》将“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为法律。1999年的宪法修正案又将“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写入宪法。2002年的《土地承包法》从法律上赋予了中国农民长期而有保障的土地承包权。而2007年《物权法》的颁布，土地承包经营权首度上升到物权，成为私有财产权保护的又一个里程碑。
从上述文件的制度化、法治化的整个过程来看，国家的特殊之处在于它能向社会提供某种制度安排，这些制度、规则大都借助文件的载体和形式，他们的变迁或创新往往会直接影响到政权合法性的高低。经过30年的风雨历程，家庭联产承包责任制从文件的尝试到宪法的最终确认，满足了农民群众的利益与需求，赢得了他们的支持，保证了农村社会的政治稳定，从而使得国家政权合法性在农村大大增强。
此外，改革后的政权合法性还在意识形态领域得到加强，国家通过土地文件文本的宣传、引导和说明，并运用文件的政治象征符号功能在广大农民中制造共识，从1982年一号文件体现的“发展才是硬道理”到2004年一号文件中体现的“构建和谐社会”等政治口号的提出、诠释和实践，都充分说明中国共产党十分注重意识形态的适时创新，以使国家在农村统治的理由更加合理化。
四、土地文件变迁中的公民社会成长
公民社会是近代以来的产物，是现代国家建构不可或缺的组成部分，但公民社会成长不是国家本身的制度组成，而是国家建构过程的基本要素。它与现代国家相互依存、互相参照，公民社会的成长和发育使私人领域从全能主义国家系统中分离开来，并且建立起防止国家权威过度扩张，同时又给个人和社团提供参与社会政治生活场所的公共领域。④下面我们仍通过土地文件的历史变迁来考察中国农村公民社会的成长状况。
建国初《土地改革法》的实施废除了封建土地私有制，实现了“耕者有其田”。不过后来“农业合作化”系列文件实施与《土地改革法》的精神逐步背离，农民还没有从“私有私营”的农地经营制度带来的喜悦中缓过神来，全国性的土地公有化浪潮已经袭来，农民对加入农业生产合作社有抵触情绪，到1956年底，全国还有大约13%的农户没有参加高级社，即使到人民公社化运动开始前，全国仍有10%以上的农户因为没有入社而保留着对自己土地的所有权。[22]此后，1962年的《农村60条》明确规定农村人民公社是“社会主义的互助、互利的集体经济组织”，实行生产资料集体所有制。[23]在这种情况下，农民的土地个人所有权自“人民公社化”系列文件执行以后也便全部而彻底地丧失掉了。国家通过牺牲农民的利益，从农业汲取大量资源，建立起了一个较完整的工业生产体系。从这一点来讲，人民公社时期农地制度变迁的绩效很难仅从农业和农民利益两方面进行评价的，因为它推动的是整个国家经济的发展与社会的进步。[24]如果仅从农业和农民的角度来看，人民公社是一种失败的制度选择，是新中国历史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。[25]在人民公社时期，完全丧失土地产权和“退出权”[26]的农民，生产积极性被严重挫伤，普遍运用消极怠工等“弱者的武器”抵制集体化劳动，导致中国农业生产发展极其缓慢，出现了10多年的徘徊不前。这说明在此一时期，农民的私人领域完全被公共领域所覆盖，中国农村公民社会的发育也就无从谈起。
随着人民公社体制下的国家全能主义的终结，国家从既得领域和既得利益中退出，一方面由于广大农民对权利的诉求和争取促使农村社会力量成长；另一方面由于国家面临多元化的社会欲降低治理成本，而主动通过制度化建设来调整国家与社会之间的关系，包括推行基层民主和社会中介组织等在内的各项改革为公民社会的成长提供了更大的空间。
家庭联产承包责任制实行后，在1980年代初中央连续颁发的五个“一号文件”中都有明文规定，要求政社逐步分开，实行农地所有权与经营权的分离。此次的农地制度创新使得土地产权得到重新界定，农民又有了土地承包经营权，有了生产剩余的索取权，生产积极性有了极大的提高。以后历年的中央农村工作文件都强调“稳定家庭联产承包责任制”。2004年以来的七个“一号文件”继续强调稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，着重保障农民的土地承包经营权。家庭联产承包责任制让农民得到了很大的解放，国家对农民的控制能力大大减弱。
国家从社会的退出，意味着农村民间组织生长空间的增大。自1982年中央一号文件发布至今，历年中央农村工作文件，包括党的历届全国代表大会报告、历年的中央政府工作报告，都强调在坚持土地承包责任制的同时，应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置农村各类组织。在中央政策的支持下，随着民间经济的崛起，尤其是市场经济的发展以后，我国农民的专业合作经济组织、基层自治性农民组织、公共服务性组织等纷纷出现并发展壮大，国家与农村社会的关系也趋向良性互动，我国农村的公民社会逐渐成长起来。
四、结语
从上述可以看到，建国以来60年的国家建设历程，中国现代国家已初具规模。不同时期的土地文件实施后，在官僚制建设、国家能力建设、政权合法性增强、公民社会成长等方面所取得的绩效足以证明文件治理方式在推动中国现代国家成长过程中所发挥的巨大作用。鉴于文件治理方式对中国现代国家成长所起的积极作用以及中国现实国情，我们可以得知，目前的国家治理仍然离不开文件治理，中国将会保持很长一段时期的文件治理与法律治理并存的局面。不过，改革开放以来，特别是1990年代中期以来，随着社会主义法制建设的逐步开展，人们法治意识的逐步增强，文件权威在国家治理中有弱化趋势，这与现代国家成长的内在逻辑是相符的，也符合中国国家建设的未来方向，因为其终极目标就是建立一个理性而又民主的宪政（法治）国家。
（本文发表于《人文杂志》2010年第3期）
*本文为施从美主持的江苏省社会科学基金项目“富人治村与农村基层党支部建设研究”（09ZZC007）阶段性成果。
[①]本文的“文件治理”，吴国光称为“文件政治”，是相对于民主国家的法律政治和独裁国家的个人专制而言的，它反映了文件在中国政府政治中的重要作用。参见Guoguang Wu. Documentary politics: hypotheses, process, and case studies. The decision process in Deng’s china, edited by Carol L. Hamrin and Suisheng Zhao, M.E.Sharpe, Inc.,1995. P26. 而谢岳则称之为“文件制度”，目前我国党政科层系统包括人民团体和事业单位，通过发布文件的形式推进政策执行，已经演化成一个非常成熟的政治制度。参见谢岳：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社2006年版，第116页。
[②]参见贺东航：《国家构建理论与中国现代国家构建历程探析》，《江汉论坛》2008年第6期；杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第29-31页。
[③][德]马克斯·韦伯，林荣远译：《经济与社会》（下卷），商务印书馆1997年版，第736页。
[④]刘建平：《农业合作化决策的过程及其政治学意义：新中国1951年》，《开放时代》2003年第2期。
[⑤]刘晔：《理性国家的成长——中国公共权力理性化研究》，重庆出版社2005年版，第52页。
[⑥]本文所指的文件与全国人大制定的法律有本质区别，主要分为政治文件、管理文件和信息文件。政治文件由执政党发出，讨论政治原则问题、意识形态问题，是行政活动的指南，是执政党对政府和社会实施领导的主要方式；管理文件大多由政府部门发出，也称行政规范性文件或行政法规，旨在解决具体问题；信息文件用于传递信息，执政党和政府都可发布，上下级之间也可相互发出。三种文件从地位上讲，政治文件最权威，管理文件不得与之冲突，其基本功能就是执行政治文件的要求。参见谢岳：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社2006年版，第118页。
[⑦]数据来源于中国法律信息网-法规查询-土地房产，http://www.law-star.com。
[⑧]迈克尔·曼：《国家自治权:其始源、机制与结果》，载于汪民安、陈永国、张云鹏主编《现代性基本读本》，河南大学出版社2005年版，第591页。
[⑨]贺东航：《国家构建理论与中国现代国家构建历程探析》，《江汉论坛》2008年第6期。
[⑩]朴炳光：《关于国家能力理论的探讨》，《南京社会科学》1998年第7期。
[11]徐琴：《新中国农地制度：绩效与变迁》，《学海》2006年第5期。
[12]立英、刘金祥：《论我国工业反哺农业》，《经济纵横》2005年第8期。
[13]杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年版，第115页。
[14]徐琴：《新中国农地制度：绩效与变迁》，《学海》2006年第5期。
[15]周建华：《工业反哺农业机制构建问题研究》，湖南农业大学2007年博士学位论文，第59页。
[16][德]马克斯·韦伯，林荣远译：《经济与社会》（上卷），商务印书馆1998年版，第239页。
[17][美]加布里埃尔·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔，曹沛霖等译：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第40页。
[18][英]吉登斯，胡宗泽等译：《民族——国家与暴力》，三联书店1998年版，第122-125页。
[19]参见中国共产党网站http://news.xinhuanet.com，数据为笔者统计所得。
[20]④杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第30、31页。
[21]温铁军：《半个世纪的农村制度变迁》，《战略与管理》1999年第6期。
[22]史啸虎：《中国的土地制度面临破局之一：土地集体所有制的由来》，《乡村中国观察周刊》总第 39 期。
[23]参见《农村人民公社工作条例修正草案》，1962年9月27日。
[24]参见许月明：《中国农地制度变迁绩效评述》，《经济问题》2003年第7期。
[25]徐琴：《新中国农地制度：绩效与变迁》，《学海》2006年第5期。
[26]林毅夫：《制度、技术和中国农业发展》，上海人民出版社、上海三联书店1993年版，第14-15页。
