熊万胜:基层自主性何以可能

——关于乡村集体企业兴衰现象的制度分析
选择字号:   本文共阅读 1579 次 更新时间:2010-06-26 20:05:05

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熊万胜  

  

  提要:通过与“市场维护型联邦主义”理论的对话,以及对集体企业兴衰史的重新梳理,本文提出了一个新的制度分析框架来解释集体企业的兴衰。与那 种过于强调地方政府“为增长而竞争”的观点不同,本文突出了各级政权在一个超大规模的集权体系中为了扩展自主性而努力奋斗的因素。认为集体企业所以能从乡 村社会中内发出来,正是处于集权体系最底层的基层政权为了扩展和维护基层自主性的结果。而集体企业的失败,宣告了这种努力的严重受挫。从而对乡村集体企业 的兴与衰给出了一个统一的解释。

  

  关键词:乡村|集体企业|基层自主性

  

  在乡村发展史上,集体企业的兴衰是一个很令人困惑的现象。这种组织在乡村的困厄中异军突起,带给人们巨大的希望,却又在巅峰时土崩瓦解,遽成追忆。其 兴也勃,其亡也忽,该怎么解释呢?

  乡村集体企业走过了一个艰辛的历程,它一直在与“左”的倾向的纠缠中发展。在主流的政策语言中,集体企业的发展一般被看成群众对极左思潮的自发抵抗, 可在潘维(2003)看来,没有“左”也就没有集体企业。他将改革前的社队企业理解成高层政策特别是党内激进派的政策产物,将改革后的乡村集体企业理解成 集体主义精神的遗产。这个解释确实指出了部分的事实,但他的框架受限于海外政治学解释中国政治的派别政治范式,结果也就忽视了高层决策者实事求是、与时俱 进的精神。如果真的能分清左与右的话,那么对于同一个决策者来说,他的行为既可以左,也可以右。特别是,在一个复杂的超大型社会里,是否左的政策一定就只 能导致左的结果呢?这也未必。在社会学界,一种最强有力的解释(费孝通,2000/1984:101)事实上是将乡村集体企业的发展理解成了一系列极左政 策的意外后果,比如:人口政策的过于宽松导致了农民就业的巨大困难,这在集体内部形成了开辟新道路的压力;而文化大革命使得经济秩序崩坏,很多城市企业关 停,这就给了乡村组织巨大的市场空间;同时,在严格的城乡二元结构中,下放干部、工人以及上山下乡的知识青年也偶然地成为联结城乡与工农的人格化因素。

  将集体企业的发展与宏观政治运动联系起来,这个分析视角给出了集体企业发展的宏观历史背景,却很难让我们从中得到关于农村未来发展道路的启示。我们能 否跳出对于意识形态冲突的过度关注,来对集体企业的发展过程进行比较中立的分析呢?采取制度分析的视角或许能达到这个目标。相对于政治风向和政策导向来 说,高度集中的政治经济体制要稳定得多。如果我们把集体企业的发展过程看成是乡村集体及其干部在这个制度环境中开展自主行动,并在这个自主行动的过程中不 断建构制度框架的结果,那么,就有可能建立一种比较中立和有力的分析框架。特别是,既有研究对于集体企业的兴起给予了很大的重视,对于它的衰亡却研究不 够,这不仅是中文文献里的一个缺憾,在英文文献里也很突出,正如周雪光和赵伟(2009)所发现的:“有趣的是,在乡镇企业研究中,学者们对其当年的飞速 崛起有着激烈持续的讨论,而对乡镇企业在90年代末的迅速消亡则鲜有研究。”本文尝试对于集体企业的兴与衰给出一个统一的解释框架。

  

  一、地方/基层的自主性问题

  

  (一)自主性与分权的关系

  

  当前,关于集体企业兴衰现象最主流的制度分析框架是所谓“市场维护型联邦主义”理论。该框架及其衍生性解释致力于说明一个民主、法治和私有产权都不健 全的国家为什么能有持续的经济增长,它的主要支持性经验数据来自中国,所以也称为“中国特色的联邦主义”。

  该框架正确地肯定了地方政府在发展辖区经济中的积极作用,强调财政分权是导致这种正面结果的关键条件。该框架的核心主张现在被凝练成这样一个口号: “为增长而竞争”(张军、周黎安主编,2008)。

  具体地说,该理论有五个基本假设(Montinola et al.,1995):1.政府体系至少有两个层级,每个层级都有自己明确的权威范围或者自治权;2.下级政府对于其辖区内的经济事务有首要的责任;3.中 央政府保证国内市场统一;4.地方政府的硬预算约束;5.这种权威与责任的划分是制度化的(institutionalized )。在他们看来,只要满足了这五个条件,地方政府之间就极可能发展出类似于企业之间的竞争关系,这种竞争将导致市场秩序的构建,以及全面的经济增长。所 以,他们的财政联邦主义理论是“市场维护型”的联邦主义。被纳入到这个框架下的第一篇文献是钱颖一和许成钢发表于1993年的文章:“中国的经济改革为什 么与众不同——M 型的层级制和非国有部门的进入与扩张”。这篇文献主要的解释对象恰恰是乡村两级“地方政府”积极和成功地发展“非国有部门”(当时主要是集体企业)的现 象。因此,解释乡村集体企业的兴衰,必须与这种理论框架进行对话。

  总的来看,市场维护型联邦主义理论确实点出了中国经济奇迹的一个关键:包括乡村基层组织在内的“地方政府”的积极有为。能够将这种经验理论化,无疑是 钱颖一等人的一大贡献。在后来的检验中,该理论受到很多批评,在众说纷纭之中,该理论真正的问题究竟在哪里?

  钱颖一和温加斯特(钱颖一、Weingast,2008/1995)将自己的五个假设分为两类,第一类假设是关于联邦制的,是描述中央和地方关系的; 第二类假设是关于维护市场的,也就是说联邦制维护市场的条件。前一类假设包括第一、三、五假设;后一类是指第二和第四假设。市场维护型联邦主义理论的使命 被设定为要说明一种已经存在的分权关系何以能够维护市场,因此第二和第四个假设被认为是这个理论的核心假设。

  但将这个理论应用到其实是中央集权的并且是巨变中的中国时,更核心的问题不应该是并不存在的联邦制度与尚不成熟的市场之间的关系,而应该是这第一、 三、五假设提出的问题:中央与地方之间的持久平衡是如何可能的,或者说中央与地方政府之间的行政分权如何才能成为“制度化的”。

  令人惊讶的是,无论是支持者还是反对者都没有认真地反思这个制度化是如何达成的。他们的思考存在一个共性或者说一个共同的缺陷:他们都把分权想象成是 外在于行动主体的不可更改的变量。分权成为上层对下层的恩赐,与下级政府的争取没有关系。钱颖一认为,在中国的M 型结构中,地方政府的讨价还价权力极为有限,可是拥有极大的自主权,那么很显然,这种自主权与讨价还价的能力无关。在随后的一篇文章中(钱颖一、 Weingast,2008/1995),他细述了中国建国后的经济分权史,特别是那些写在中央文献上的正式制度的演变,这完全就是中央的放权史。

  市场维护型联邦主义的批评者对于地方政府和干部过于老实的形象也没有异议,他们把火力集中在“分权何以就能维护市场”这个市场维护型联邦主义最主要的 承诺上。如罗顿和罗斯-阿克曼(Rodden&Rose-Ackerman ,1997)、周黎安(2007)、张军(2008)以及杨其静和聂辉华(2008)都提出了这个问题。在周黎安(2007)的替代模式中,仍然保持了地 方政府和干部的乖巧形象。“中国地方官员的晋升锦标赛模式”放弃了对财政制度的倚重,转而突出了地方竞争中人事制度的因素,把“行政分权—区域竞争—导致 了经济增长”的分析框架转变为“人事集权—官员为了晋升而竞争—以发展经济为手段”。可是,在这个升官大考场里,考试规则也完全是上层设定的,下级官员只 要进考场答卷足矣。邢华(2007)利用江苏省52个县级领导的数据得出了官员升迁与经济增长之间负相关的计量结果,杨其静和聂辉华(2008)认为,这 至少说明了市场维护型联邦主义理论缺少关于地方政府制度供给的微观基础的理解。蔡洪滨和特雷斯曼(Cai &Treisman,2006)在对市场维护型联邦主义失望之后,转而相信改革就是中央内部改革派的作品,地方的自主性彻底消失了。

  周飞舟(2009)则对市场维护型联邦主义将企业治理中适用的锦标赛理论移植到政治治理中来的适用性提出了质疑。可是,周也认为在多层级的集权体系 中,上层必然会适时地发动政治锦标赛来激发官僚集团的活力,此时,目标将被人为地简单化,使竞赛成为可能。这个解释的贡献在于,发现这种竞赛会在集权体系 中周期性地出现,而且设定了重复出现的条件,首要的条件就是分权;反过来说,上层大规模放权的原因是想发动政治竞赛。这个解释以一种特殊的方式帮助我们厘 清了问题所在。很显然,在这种理论预期里不会出现社队企业或乡镇企业,因为这些草根组织并不出自庙堂的理性飞扬,而是属于乡村生活的沉默底色。如果说上层 放权和竞赛出现在政治潮流的波峰,那么一直潜行在波谷里的强大自主性又是什么呢?

  

  (二)地方/基层自主性的内涵辨析

  

  地方政府/基层组织的老实巴交形象十分缺乏理论和现实的依据。

  从社会学的制度(也可以说是结构/文化)和主体的关系说,这个问题的性质是割裂了制度与主体之间的关联,假定无需主体的相互建构,分权制度也能凭空产 生。换句话来说,相信缺乏讨价还价能力的地方政府拥有可观的自主权,这实质上是把中国的集权体系想象成了理想官僚制,因为只有在理想官僚制下,自主权才可 能单单来自上级的授权而无需下级的争取。经济学家没有为他们的这种贸然颠覆给出任何解释。从博弈论的角度来说,这种形象体现了对制度形成过程的片面理解。 青木昌彦(2001:5-8)将制度分为三类:机构、博弈规则、博弈均衡。在第三种定义中肯定了主体是可以参与到制度形成过程中的,而不只是被动地遵从博 弈规则。市场维护型联邦主义采取了一种死板的制度形成观,将分权看成地方政府之间进行博弈的既定规则。这大概是为了逻辑的清晰性而放弃了完整性。另外,这 种形象里可能也包含了一种陈旧的国家观。在那种把中国的政体与苏联式极权主义划等号的国家观念里,中国的国家权力是可以一杆子到底的,地方根本就没有修正 能力。其实,即便在计划经济时代,政策在实际执行中的走样也比苏联和东欧国家普遍和严重得多。迈克尔。曼(2007/1993)认为,古代的中国是一个专 制权力强大,基础权力薄弱的国家,这种情况在计划经济时代有所改观,但到了改革年代又旧态复萌。总之,中国虽有中央专权的架构,但实际能力并不高。

  反过来,地方政府/基层组织的机智灵活形象,其可以援引的理论资源也不够丰富。那些生活在小国或者联邦制国家里的西方理论家较少注意这个问题。正如迈 克尔。曼(2007/1993:第二卷:100)所指出的:“所有的国家都在为不断增强的斗争所困扰,这种斗争来自中央集权与地方—区域权力的对立……然 而,这些至关重要的、关涉中央和地方政府之间关系的问题,一直以来都被所有国家理论所忽视。”他把人们对国家自主性问题的观点分为两类:真正的精英主义和 制度国家主义。前者强调国家在领导人的领导下作为一个整体在运作,其表现就如同一个人一样,在国际上作为单一的博弈主体,在国内与各种社会力量进行周旋; 后者强调国家和其他行动者一样只是扮演着制度/文化中的角色,“所有的运作者都受到现存政治制度的制约”(迈克尔。曼,2007/1993:第二 卷:60)。通俗地讲,国家的自主性既有灵活性的一面,也有原则性的一面。同样,可以认为,地方/基层的自主性也具有这两方面。问题是,自主性的原则性层 面在中国指的是什么呢?或者说在调节上下级政府间关系方面,我们是否也有一些坚定的基本规范,比如地方自治的宪政制度或者文化传统?当然,我们也有一些相 关的规范,但这些规范主要是突出了集权的合法性而不是分权的必然性。而且,我国的农村政策总是在不断的变动中,我们前面提到的自主权也往往是上级政权的权 宜之计,实际上是不同层级的政府和农民之间复杂互动的制度化结果,会因为互动环境或主体策略的变化而继续变动。因此,当我们谈到地方/基层自主性时,灵活 性要显得比原则性更突出,其核心内涵主要是地方/基层政权能动地利用一切条件合理地扩展自身权益的能力。

  基于这种分析,本文所指的地方/基层自主性在内涵上具有这样两个特质,或者说本文对于地方/基层自主性有以下两个基本假定:

  1.地方/基层自主性区别于地方/基层干部或精英的自主性,代表着一种不可被任何群体或个人所独占的集体利益,或者通俗地说——公道。对上代表着本地 民众的利益以及本地实际情况,对下代表着国家意志和公共权威。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会学研究》 2010年3月

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