强世功:中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角

选择字号:   本文共阅读 4442 次 更新时间:2010-06-19 18:30:14

进入专题: 不成文宪法   宪法惯例  

强世功 (进入专栏)  

  

  

  1954年新中国制定了第一部正式的成文宪法,毛泽东对这部宪法的起草倾注了很大心血,完全可以称之为"毛泽东宪法"。毛泽东在起草这部宪法时,主要参考了苏联的1936年宪法,但在国家领导体制上,毛泽东对当时的苏联宪法和1949年临时宪法所确立的领导体制作了根本性改革,即创设了1936年苏联宪法和建国初期临时宪法中不存在的一个全新领导职位:"国家主席"。国家主席的职权来源于三部分:一部分是原来《组织法》中规定由中央人民政府委员会中属于国家元首的一些程序性、礼仪性职权,比如签署法律、接见外国使节等。另一部分由中央革命军事委员会转让而来。1954年宪法取消了《组织法》中所设立的中央革命军事委员会,并将其职权全部赋予新设立的国家主席,因此宪法规定国家主席"统帅全国武装力量,担任国防委员会主席"。[60]最后一部分来源于原来《组织法》规定的由中央人民政府主席的实质性职权,即原来"领导"中央人民委员会的职权在国家主席体制中演变成主持召开"最高国务会议",并由国家主席担任最高国务会议主席,讨论国家重大事务。"国家主席"在事实上凌驾于全国人大、人大常委会、国务院或其他部门,因为宪法中明确规定,最高国务会议讨论国家重大事务,形成决定之后交给全国人大、人大常委会、国务院和其他部门付诸实施。[61]。

  

  1954年宪法比起《临时纲领》最大的进步就是在成文宪法中明确规定"政权"与"军权"合一,加之不成文宪法中规定"党权"与"军权"合一,那么如果成文宪法能够和不成文法进行有效配合的话,"三位一体"的国家主席领导体制就会稳固地建立起来,有助于理顺党与国家的关系。在1954年第一届全国人大上,毛泽东当选国家主席,"三位一体"的领导体制差不多是以成文法的形式建立起立,而此时全国人大委员会委员长由刘少奇担任,在党内是属于毛泽东的接班人。

  

  2、"三位一体"体制的演变和巩固。1954年宪法试图确立的这个"三位一体"国家主席体制的弊端之一就在于成文宪法中明确规定了国家主席的任期,而在不成文宪法中并没有规定党主席的任期。根据成文宪法规定,1959年毛泽东结束第一届国家主席的任期之后,放弃连任,辞去了国家主席的职务,全国人大选举刘少奇出任国家主席。在不成文宪法中,党内已经明确刘少奇为毛泽东的接班人,而此时毛泽东也提出了"一线"和"二线"的划分,在1959年之后逐渐隐居二线,把刘少奇推向了政治前台。按照不成文宪法,毛泽东是党主席和中共中央军事委员会主席,拥有最高的政治决断权;而按照成文宪法,刘少奇是国家主席和国防委员会主席,在宪法上拥有最高的主权权力,包括统帅军队的权力。此时,如果党主席和国家主席能够紧密结合,"三位一体"体制依然能够维持,否则中国的宪政体制就面临着分裂的危机。不幸的是,由于1960年代中国所处的特殊的国际和国内政治环境,毛泽东和刘少奇在政治路线上出现分歧。成文宪法所建立起来的国家体制试图压制并吞噬不成文宪法所确立的体制,现代官僚制与克里斯玛的政治领袖以及群众运动之间发生了前所未有的冲突。在这种情况下,毛泽东发动了"文化大革命",通过群众运动直接诉诸"人民主权",由此不仅摧毁了他精心起草的成文宪法及其所建立起来的国家体制,而且削弱了不成文宪法所建立起来的党委体制。1970年代,"文化大革命"开始得到一定程度的控制。毛泽东开始考虑恢复国家宪政体制,提议修改宪法,但在是否保留"国家主席"问题上,他又与第二个接班人林彪展开了政治较量。最后,林彪在政治上败亡,"国家主席"也从1975年宪法中被彻底废除,党委领导的体制直接规定在成文宪法中。1978年宪法并没有恢复国家主席,直到1982年宪法恢复了"国家主席"的设置,但与1954年宪法中规定的"国家主席"大不相同。

  

  如果说毛泽东主导的1954年宪法是一部"集权宪法",那么1982年邓小平主导的宪法是一部"分权宪法"。这种"分权"思路主要是为了避免权力过分集中从而导致对宪政制度的破坏。由此,1982年宪法对1954年宪法中权力过分集中的"三位一体"的领导体制进行了改革,这主要体现在将1954年宪法中的国家主席作为"实权元首"变成了1982年宪法中的"虚权元首"。其一,1982年宪法中废除了最高国务会议,使得国家主席隶属于全国人大,而非凌驾于全国人大之上;其二,1982年宪法废除了国家主席对军队的统帅权,设立了独立的中央军事委员会。由此,国家主席丧失了军队和国家事务的领导权,仅仅保留一些国家元首的程序性、礼仪性权力。

  

  与此同时,邓小平也对不成文宪法中的党委体制进行了一系列改革。其一,废除了党主席制,采取了党的总书记制度,并使党的总书记成为政治局常委中的一员,而非凌驾于政治局之上;其二,使党的中央军事委员会主席与党的总书记分离,并创设了由普通党员在特定时期担任党的中央军事委员会主席的先例;其三,成立临时性的中央顾问委员会,为党内干部退休制度作铺垫,实现了党内领导干部的年轻化,并推进了国家干部的年轻化。

  

  这些在成文宪法和不成文宪法中的分权措施直接导致党权与政权之间的分离,即党的总书记并不承担国家机关中的任何权力,由此形成党权(党的总书记)、政权(国家主席等国家机构)与军权(中共中央军事委员会和中央军事委员会)的全面分离。邓小平采取这种"全面分权"的模式,本来是要试图探索国家权力顺利移交的宪政模式,从而避免毛泽东未能实现权力顺利移交的宪政悲剧。然而,当党内发生政治分歧时,这种分权模式反而形成权力相互挚肘,促使政治矛盾进一步激化,最后酿成了1989年的政治悲剧。

  

  但是,和毛泽东废除自己一手建立起来的宪政体制不同,邓小平在政治悲剧中发现了这部分权宪法的制度不足,并全力恢复"三位一体"的宪政体制。1990年邓小平辞去中共中央军委主席,由党的总书记江泽民担任中央军委主席,实现了党权与军权的合一;1993年,江泽民又顺利地出任国家主席,实现了党权、军权和政权统一的"三位一体"的国家主席体制。如果说毛泽东曾经所创建的"三位一体"的国家主席体制主要依赖成文宪法所创设的国家主席体制和不成文宪法中的党指挥枪的原则,那么,邓小平创建的"三位一体"的国家主席制要更多地依靠"宪法惯例",即党的总书记要承担国家主席的职务。与成文宪法或党章这样的不成文宪法相比,宪法惯例更需要政治精英之间的共识以及与社会大众所共同形成的政治传统和文化传统的约束力。事实上,经过毛泽东这种克里斯玛型领袖的创建及邓小平这种传统型领袖的维持,"三位一体"的领导体制已经被党内高层政治精英所接受,成为符合中国宪政秩序的宪法惯例。因此,除非出现政治革命或克里斯玛型领袖的变更,这一宪法惯例无疑已形成,其效力不亚于成文宪法的约束力。

  

  正是由于这种宪法惯例的约束,2002年胡锦涛担任党的总书记之后,于2003年又被选为国家主席,并于2004年担任中共中央军委主席,不久又当选为中央军事委员会主席。江泽民在辞去中共中央军委主席职务的讲话中,第一次明确了"三位一体"领导体制的宪法惯例,从而大大强化这一宪法惯例的宪法约束力:"党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要,而且是最妥当的办法。"[62]

  

  三、"两个积极性":宪法学说

  

  中央地方关系是国家宪政体制中最核心的内容之一,因为它直接涉及到国家的统一与分裂问题。无论单一制国家,还是联邦制国家,都会尽最大努力加强中央的权威,加强中央对地方的控制。一般来说,中央对地方有两个基本的控制手段:一是在政府运行的功能上削弱地方政府的独立,使得地方政府离开中央政府在政府功能上无法自行运作。比如法国宪法中确立的单一制体制就明确规定,地方政府的行政首长直接由中央政府任命。二是强化中央对地方的控制能力,比如美国联邦体制下州长由各州选举产生,但联邦政府通过建立独立于地方的司法、税收、财政等手段加强对地方的控制,而且联邦总统和国会议员采取直接选举的办法,使其成为全国人民的代表,从而在政治权威上高于代表各州人民的州政府。

  

  1、缺乏宪法控制的"地方诸侯"?我国的宪政体制是中央集权的单一制,然而我们的宪法体制中并没有削弱地方政府的功能,相反我们赋予各级地方政府完整的政府功能。各级地方政府由地方各级人大选举产生,并对各级地方人大负责。各级地方具有了立法、行政、司法和武装力量等完整的国家机器,若没有中央政府约束,仅就功能而言很容易变成完整独立的区域,由此在官方和学术话语中,地方政府往往被称为"地方诸侯"。仅就成文宪法而言,这种说法不无道理,尤其中国地方政府的行政区域广阔,不同区域之间的民族、经济和文化差异很大,地方的独立性很强。如果仅仅着眼于成文宪法,我们会发现中央控制地方的法律手段很弱,主要集中在全国人大常委会对地方制定的法规行使违宪审查权,[63]或者中央人民政府对地方行政机关制定的地方性规章行使审查权。[64]可事实上,无论国务院,还是全国人大常委会,几乎从来没有行使过这种审查权。为什么我们的成文宪法是一部地方高度分权的宪法,可中央机关却几乎不行使成文宪法所赋予的控制地方的权力呢?这种表达与实践之间的背离无疑需要在不成文宪法中的寻找答案。

  

  中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的。除了党的全国代表大会,各级地方都有党的地方代表大会,由它选举产生的地方各级党委自然对各级地方的政治事务负起领导作用,并将自己的政治意志贯穿在各级地方人大和政府中。因此,中央地方关系的核心不是全国人大与地方人大的关系,也不是中央政府与地方政府的关系,而是党中央与地方党委的关系,各级地方党委书记是各级地方党政领导中名正言顺的"一把手"。由于这个原因,许多地方党委书记同时兼任地方人大常委会主任职务,在地区层面实现了党权与政权直接合一。由于这种宪政组织结构,中央与地方的分歧不是通过成文宪法上规定的法律审查机制来解决,而是通过不成文宪法中所确立的政治机制来解决。《中国共产党党章》中明确规定,"党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。"[65]这种组织原则大大减少了地方党委领导下的地方人大和政府与党中央直接领导的全国人大及其常委会和国务院发生冲突的可能性。与这种组织原则相配合,中央采取了一系列制度性的机制,通过控制地方党委来控制地方政府,其中最重要的两个机制是党管干部的组织体制和党的纪律检查体制。

  

  2、"两个积极性"的宪法意含。中央地方关系之所以出现不成文宪法中实行中央集权、成文宪法中实行地方拥有自主治理权的局面,很大程度是由于中国共产党在处理中央与地方关系上,坚持"两个积极性"的宪法学说。1956年,毛泽东在党内会议上发表的《论十大关系》,探索中国社会主义建设中不同于苏联计划经济模式的"中国道路"。其中,在处理中央地方关系上,毛泽东试图在中央集权与地方独立自主之间找到一个平衡点,从而发挥"两个积极性",即"应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。"[66]"两个积极性"包括了一系列处理中央地方关系的宪政思想。

  

  其一,处理中央地方关系并不是简单地从国家建设的角度来解决中央对地方的控制以防止地方独立或分离倾向,而是为了如何更好地实现社会主义现代化的政治目标。因此,毛泽东讲话的全部着眼点不在于消极防范地方,而在于如何积极地调动地方建设社会主义的力量。"要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。"[67]这一点,恰恰是中国宪法与美国宪法的区别所在,后者在建构中央与地方关系上,主要着眼于如何在拥有独立主权地方各州之上建构统一的国家,对联邦政府与州政府的权力进行了严格的区分,并通过一系列宪法判决来巩固联邦政府的权威,尤其是随着美国从农业国转向工业国,联邦权力不断扩张以至于形成"联邦主义消亡"的局面。比较之下,毛泽东面对中国的工业化建设,更强调充分发挥地方的积极性。毛泽东之所以从社会主义现代化建设的角度出发来思考中央与地方的宪政关系,(点击此处阅读下一页)

进入 强世功 的专栏     进入专题: 不成文宪法   宪法惯例  

本文责编:zhenyu
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/34372.html
文章来源:中国人民大学历史与社会高等研究所

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网