党国英:以民主自治攻克农村土地制度改革难题

选择字号:   本文共阅读 1338 次 更新时间:2010-06-08 10:05:43

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党国英 (进入专栏)  

  

  完善村民自治制度,有利于解决农地产权问题;有利于解决土地规划的公共性问题;有利于提高农民在土地交易中的谈判能力,改变土地级差收益的分配关系。农民在土地转移交易中的谈判能力提高以后,土地初级市场的价格形成机制将发生变化,价格将更能反映土地资源的稀缺性;扩大农民利益诉求在土地规划形成中的作用力,实现土地规划的公约化、法制化,有利于农村社会稳定和新农村建设。

  我国农村土地制度必须改革。改革的迫切性在于,第一,中央政府实现耕地保护的机制尚未形成,保证耕地保护红线不被突破仍有难度;第二,长期以来与土地有关的纠纷和冲突成为农村社会不稳定的重要根源;第三,土地制度的缺陷已严重妨碍新农村建设和农民收入提高。

  对于农村土地改革的迫切性已经成为社会共识,但改革的推进却异常困难。中共中央十七届三中全会提出了“产权明晰,用途管制,节约集约,严格管理”这一深化农村土地制度改革的重要原则,但在实践中贯彻这一原则却有种种阻力。我们认为,摆脱改革困境,除中央政府需要依循经济规律做好涉及土地管理的立法、修法工作以外,另有重要条件是完善乡村民主自治制度。本文拟讨论这一论点。

  

  一、深化农村土地制度改革遇到什么难题

  

  关于农村土地制度,我们似乎面对数不清的纠结,但归根结底,我们实际上面对三个深层次问题。认清问题所在,是解决问题的前提。

  

  1.土地产权的合法性问题。

  

  我国法律规定农村土地实行集体所有制。从改革前的土地制度实际运行看,这种集体所有制是一种“共同共有产权”,即集体成员无法退出所有权集体组织。这种制度只适应于典型的公共品产权设计,而农业生产并不主要是公共品的生产。于是,这种制度产生了种种弊端,以致中国人一度食不果腹、衣难暖身。

  从法理(适应经济要求的法权设计)上说,农业生产中的土地制度应该实行农户所有制,或至少实行“按份共有产权制度”。但因为种种原因,我们的思想解放至今未到接受这一制度的程度。往深里说,经济实践还没有产生足够的压力让中国政治家选择这种制度。

  但不合理制度的坚冰还是被农民和开明政治家砸开了裂缝。中国农村在1978年以后推开了家庭承包经营制度,官方将这种制度赋予一个政治妥协的名称,叫做“统分结合的双层经营制度”。“农村土地承包法”和后来的“物权法”都赋予了这个制度的合法性。中国学界也与现实做出了理论的“妥协”,希望通过土地承包权或使用权的“物权化”,架空不合理的“共同共有产权”,使集体所有权“名义化”,让承包权或使用权成为真正意义上的财产权。这样,中国人就完成了一个“半截子产权改革”。

  我之所以将土地承包制的创造称为“半截子产权改革”,是因为实践中并没有真正架空集体所有制这个“共同共有产权”制度,而学术界的承包权“物权化”梦想也并没有完全成为现实,农民的土地承包权远未成为财产权。农民的土地使用权益被随意侵犯司空见惯,而许多地方的农村基层干部几乎一致反对“增人不增地、减人不减地”这样的土地承包法基本条款,并以行动进行对抗。法律本身也充满了逻辑矛盾,给广泛的土地违法留下了巨大空间。总之,经济现实意义上的产权在很多情况下不具有合法性。我们至今对此很无奈。

  

  2.土地规划的公共性问题。

  

  土地规划现实中的公共性问题几乎是理不清的一锅烂粥,但理论是清楚的。尽管农业是私人性质很强的产业活动,但其公共性也是很明显的。农业生产必须保持土地的可持续利用,必须考虑国家的食品安全。这就决定了公权必须介入农业生产,并形成对土地产权的分割,这种分割表现为政府对农业经济和土地利用的规划权。而农民居住点的土地,以及土地转为非农建设用地,更涉及到公共利益,需要各级政府规划权的介入。

  但我们的土地规划远未法制化,由此引起的问题数不胜数。国家的耕地保护计划落实十分困难,非农建设的土地利用率很低;村庄规划几近于无,社区对农民的违章建筑几乎无处罚手段;国家法律和土地规划的内在冲突制造了一个令世界不解的“小产权房”的概念,并成为政府的烫手山芋;建设用地被分为“圈内”、“圈外”两种,无法用统一规划画出一个“大圈”;法律规定农民的宅基地与住宅不能交易,但变相的交易比比皆是,以致大城市近郊农村普遍出现了违章建筑;部分地区年轻农民无宅基地盖房,各地政府应对办法五花八门;村庄的“一事一议” 无自治共同体的法律地位,未形成整合民意的公共规划平台,以致难以形成以农民为主体的、可持续的公共投入机制;国家征地实际上是地方政府与农民之间的“一事一议”,没有统一的法律基础;公共利益和商业利益纠结在一起,降低了国家征地的公信力基础。

  因以上问题的存在,中央确定的“用途管制,节约集约,严格管理”的原则很难在实践中贯彻落实,政府的规划权并没有形成有效的公共权力。

  

  3.土地收益级差的合理分配问题。

  

  土地作为生产要素,会产生收入。在市场经济条件下,土地要素的收入一般占到国民收入的8%左右。我国目前没有按要素统计的土地租金收入项目,但我们可以假设农业领域土地要素收入大体为农民所得,且依据农用地市场价格的资料,可判定农地租金收益占农业增加值比重在10%左右。

  问题出在农用地转移用途时的价格形成以及售地收益分配方面。地价是远期租金的现值。新中国成立以来,我国城市经济部门新增土地的现值应该在30万亿左右,而农民所得到的至今在0.3万亿左右。这种情形还在继续。国土资源部公布的2009年全国土地出让收入1.59万亿元。除此之外,我国还有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税以及其他间接与土地有关的税种。另外还有一些与土地有关的复杂的收费项目。全国各级财政收入与土地交易直接关系的金额应在2万亿之上。还有更大一部分土地增值收益归了房地产开发商。2009年房地产企业竣工价值额约7万亿,保守估计土地增值收益在2万亿之上。但农民获得的征地补偿费估计仅数百亿元。我们自然不能认为政府和企业一共4万亿与土地直接关联的收益都应该归农民,因为其中的一部分收益来自存量建设用地的转移和增值。但毫无疑问,农地离开农民之后的增值几乎与农民没有关系。

  土地增值分配不合理导致的直接后果,一是土地过量转用于非农产业,造成土地利用率下降,二是农村征地纠纷案件发案数居高不下,影响农村社会稳定。目前我国和日本经济发展相应时期比较,我国GDP每增加一个百分点,对农地的占用面积是日本8倍左右。

  

  二、从深化土地制度改革的要求看,乡村民主自治要怎样完善

  

  深化土地制度改革,必须解决上述三方面的问题。多年来,中央政府为解决这些问题想了很多办法,出台了很多法规、政策,这种努力尽管取得了一些效果,但还远未能解决问题。究其原因,一是我们涉及土地管理的法规、政策本身还不完善,二是缺乏一种有助于土地法规落实的社会政治机制,其中主要是未能在完善村民自治制度的基础上发挥这个制度的积极作用。

  我国村民自治制度由试行到正式立法实施,已经有20余年的历史。对于这个制度的好坏是非,在官员之间和学者之间多有争议,例如有人批评这个制度削弱了基层党的领导,增大了农村社会的家族纷争,产生了贿选等消极现象,未能对农村发展产生积极作用。就农村土地制度改革看,村民自治也好像未能起到推动作用,在土地违法案件中总能看到村委会干部的身影。我们认为,这种批评是非常片面的。的确,村民自治制度在实践中不尽如人意,但其原因不是这个制度有问题,而是这个制度还不完善,与这个制度有关的配套改革还不到位。

  相对完善的乡村民主自治有这样几方面的内涵:

  第一,大的社会政治体制以及村民自治制度的上位法律,应对村民自治制度提供支持。最重要的一点是,国家法律应该给村民自治提供更大的空间。农村社区的公共事务和更大范围的社会公共事务毕竟有所区别。对前者的决策,若不妨碍更高层次和更大范围的公共利益,并与社会公认价值保持基本一致,那么决策的自主性应该受到尊重。

  第二,在满足上述第一条的前提下,农村公共事务按照民主程序决定。日常公共事务可以由村民选举产生的官员决定,重大公共事务可以由村民代表会议或村民大会决定。少数服从多数原则是公共事务决定过程中解决纷争的基本原则。这一点已经大体被现行法规所确定,但具体落实尚不尽如人意。

  第三,村民自治体的大小或延伸范围,应由村民决定。国家可以通过法律或政策鼓励农民建立较大的自治体,但不应强制划定村民自治体的大小。在计划经济时期,我们往往强制不同家族的农民组成一个生产队或生产大队,并在土地财产上搞“共产”,至今留下了许多后遗症,成为土地纷争的主要原因之一。村民自治制度走向完善必须重视和解决这个问题。例如,一个行政村假定由张姓和李姓两个家族构成,若两大姓之间有难以调和的利益冲突,他们可以按照一定程序分别建立村民自治体。

  第四,在符合上述第一、第二条的前提下,村民自治体做出的公共决策应该成为法院判决的依据。若没有这一条,村民自治的法律地位就是一句空话。若没有我国已经颁布的《村民委员会组织法》,村民自治体可以依据公司法来建立。既然有了《村民委员会组织法》,就应该尊重依法建立的村民自治体的法律地位,并将它的公共决策视为民事公约。为此,必须修改我国的《民法》,以加强村民自治体的法律地位。特别是村庄规划要在《城乡规划法》的约束下固化为村民公约,并成为法院审理违反规划案件的依据。村镇建设无规可依或有规不依现象,是村镇建设的一大头痛问题,如能建立村镇规划法制化或公约化的机制,这个问题将容易化解。

  第五,必须为村民自治体的治理机构(如村民委员会)设计一个合理的财政结构,建立一套运行有效的公共财政制度,并使其与经营性财产运营完全分开。村庄的集体企业要和治理机构脱钩,使其在民营化的基础上按照公司法或合作社法的约束实现独立的商业运营。村庄治理机构的权力只限于处理村庄的公共事务,其“含金量”不能过大。这样一种机制建立不起来,村委会干部这种“芝麻官”就会有人趋之若鹜,贿选等弊端就难以杜绝。这个问题至今没有解决好,这是乡村民主政治难以顺利推进的重要原因。

  完善村民自治制度还要做其他一些工作,例如对村委会干部的罢免要更加程序化,村庄公共权力的行使要有监督机制的保障等。但从深化农村土地制度的公共要求看,以上五个方面的具体的制度设计具有关键意义。鉴于我们在乡村民主政治发展方面已经迈开了重要步伐,从以上五个方面进一步完善这个制度也不是太大的难事。

  

  三、以更加完善的民主自治制度保驾农村土地制度改革

  

  上面提到的村民自治体制度设计,显然有利于解决本文第一节提到的农村土地制度的若干深层次问题。

  第一,完善村民自治制度有利于解决农地产权问题。前文指出,农地承包权的物权化改革思路已经确立,十七届三中全会又进一步提出了土地承包关系长久不变的改革意见。在这种改革背景下,如果能防止基层干部利用公权侵蚀农民的土地承包权,那么土地承包权物权化的阻力将大大减轻。按照前面提出的制度设计,我们将会把村委会的公权限制在公共事务领域,把土地关系的调整交给农民的专业合作社,把土地经营纳入有关经济法规的约束之下,基层干部再很难干扰农民土地承包权的行使,承包权的物权化将得以顺利实现。

  第二,完善村民自治制度有利于解决土地规划的公共性问题。将村庄治理机构的权限集中于村庄公共事务,并实现村庄规划的公约化、法制化,提高村庄规划的公信力,压缩基层干部行使特权的空间,让农民养成以少数服从多数原则决定公共规划的法治传统,将大大减少村庄公共事务中的纷争,推动乡村和谐社会的建立。

  第三,完善村民自治制度有利于提高农民在土地交易中的谈判能力,改变土地级差收益的分配关系。土地级差收益的分配要仰赖中央政府对土地法规的进一步修订,在这个前提下,农民的谈判能力也是改变分配关系的必要条件。村民自治制度有助于提高农民的自主意识,而农民结成的合作社在脱离传统公共权力体系以后,行政关系对农民在土地交易中的压力将大大减轻,可以代表农民形成集体谈判力量,从而提高农民的谈判能力,使土地级差收益的分配能够向农民的意愿倾斜。

  只要上述三种作用机制能够建立起来,本文开篇所讲的因土地制度不合理所产生的主要消极现象将大大减弱。农民在土地转移交易中的谈判能力提高以后,土地初级市场的价格形成机制将发生变化,价格将更能反映土地资源的稀缺性,从而有利于我国土地的节约,从源头上防止耕地被乱占滥用。扩大农民利益诉求在土地规划形成中的作用力,实现土地规划的公约化、法制化,将使土地利用方式、土地用途变化以及地面景观选择更加有序,涉地纷争将大大减少,有利于农村社会稳定和新农村建设。同样地,这种机制的确立将为农地流转创造一个好的法制环境,且农地流转在严格规划的前提下能够排除过高的增值预期,使流转价格得以在较低水平上稳定下来,有利于农地适当集中,促进农业规模化经营,增加农民收入。

  

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