周旺生:新中国开国之初立法观念的范本——董必武立法观念研究

选择字号:   本文共阅读 1003 次 更新时间:2010-06-03 20:06:43

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  一、开国之初权威立法观念的立言人

  

  新中国不是凭借法治途径创建的,恰好相反,她是以突破旧政权法律制度的藩篱和桎梏为前提条件而诞生的。然而新中国一经问世,她就需要像古今所有国家政权那样,建立和发展自己的法律制度,以巩固自己的地位,以维护自己人民的权益,以保障自己职能的有效实现。这就需要有新法制的立言人,首先需要有作为新法制前提和基础的立法方面的立言人。

  新政权立法的立言人,通常属于为新政权降生制造舆论的经典思想人物和直接领导创建新政权的开国元勋。前者如呼吁资本主义时代来临的那些启蒙思想家,后者如优士丁尼、拿破仑和中国封建王朝的帝王们。前者鼓吹理论,后者收获果实。但这是就一般情形而言。在中国新政权建立的时候,没有群星灿烂的思想人物群体,开国元勋中最主要的领袖人物们在百废待兴的局面下一时也难以顾及为立法立言。客观情形需要产生与之相适应的立法代言人。董必武就是这样一位由历史选择的人民共和国开国之初的立法代言人。

  董必武早年东渡扶桑,专攻法律,回国后一度从事律师实务,成为他生活的那个时代难得熟谙法学理论和法律实践的人才。投笔从戎、献身人民革命后,董必武直接参与和领导了革命法制建设的许多活动。早在大革命时期,为支持旨在配合北伐战争的湖南湖北农民运动,有效打击土豪劣绅破坏北伐的行径,以共产党员身份加入国民党的董必武,主持当时国民党湖北省党部会议,制定了《惩治土豪劣绅暂行条例》和《审判土豪劣绅暂行条例》,还通过具有法律性质的土地问题决议案和有关地租、雇工、查办土豪劣绅、工农联合、农民协会等35项决议案。这些实践不仅使董必武本人在共产党内成为把革命和法制合为一体的第一位重要人物,也开启了中国共产党人运用立法形式领导人民革命的实践。1934年董必武出任中华苏维埃共和国最高法院院长,兼任工农检察委员会代理主任。1945年他代表解放区参加旧金山联合国制宪会议。1948年担任华北人民政府主席,领导制定了诸多有关人民民主政权的规范性法律文件。1949年9月,董必武受中国人民政治协商会议筹备委员会委托,负责主持中央人民政府组织法的起草工作。共和国成立后,他曾出任政协全国委员会副主席、国家副主席和代主席、全国人大常委会副委员长,在党内为历届政治局委员,并曾当选政治局常委。这些都是地位很高的职位或职务。而他在共和国开国之初所担任的政务院副总理、政务院政法委员会主任、最高人民法院院长等职务,在党内是负责政法工作的最高领导人,对新中国包括立法在内的法制建设事业更具实在性。

  董必武的学识理论造诣,他参与和领导立法和法制的实践经验,他担任党和国家重要职务的地位,使他成为新政权和执政党在法学理论和法制实践两方面都举足轻重的领导人物,使他的立法观念成为毛泽东思想法律观的重要组成部分,使他有条件并且事实上成为新中国开国之初权威立法观念的代言人。

  董必武是新中国开国之初权威立法观念的立言人,也在于他的立法观念在新政权主流法制观念中所处的位置,同当时的历史环境能够给予立法观念的位置是吻合的。在当时的情境之下,新政权既急切需要立法建制,又限于百废待兴的局面而难以把最重要的注意力投向这一领域。形势在客观上只能把立法置于第二乃至第三的地位。即使在法制领域本身,亟待面对的司法改革和既有司法队伍的改造、重建,以及新的司法制度的建置,也使得新政权难以一直把立法置于显豁的地位。同这种历史痕迹相对应,在董必武的法律思想体系中,立法观念的地位似乎不及司法观念的地位那样重要,关于立法的论述似乎也不及关于司法的论述那样广泛和丰富。在今人编辑的《董必武法学文集》和《董必武政治法律文集》中,少有立法问题的专门论作,有关立法方面的思想观念,一般都散见于非专门化的论述之中;而专门论述其他问题比如司法问题的著作则比较多,单是《董必武法学文集》中,就有诸如《要重视司法工作》、《关于整顿和改造司法部门的一些意见》、《关于改革司法机关及政法干部补充、训练诸问题》、《论加强人民司法工作》、《司法工作必须为经济建设服务》、《改善审判作风》、《法院判决案件不应受当事人威胁的影响》、《当前司法工作的几个问题》等近20篇专论司法问题的文献,这恐怕主要不是编辑的倾向。正因为董必武的立法思想观念是当时法制建设重要领导者中尤其丰富的,同时他的立法思想观念在重要领导者的法律思想体系中,在董必武自己的法律思想体系中,都处于这样一种位置,我们可以说董必武的立法观念是当时整体立法观念的典范性表现,他的立法观念就是与那个年代历史环境相契合的范本。

  人们对董必武法学思想的研究,迄今主要偏重于从总体上研究他的法制思想或法治思想,也注意研究他的司法思想和诉讼法思想,还注重研究他的法学研究和法学教学方面的思想。对于他的立法思想或观念,人们往往只是在研究他的法制思想时有所涉及,或是把他的立法思想或观念作为他的法制思想的组成部分与其他法制思想一并研究。这种情况在一定程度上体现了立法思想或观念在董必武法学思想体系中,并没有占据显著地位,是董必武法学思想体系的实际面貌的一种反映。

  董必武立法观念自身的内容和体系,带有鲜明的历史印痕。它所涉及的都是立法的基本问题,特别是当时立法所面临的急迫问题。我们在下文可以看到,董必武立法观念中的重要议题,关涉立法的价值与功用,立法与法制,法律体系与法律完备、新法与旧法,立法与党的领导和群众运动,立法的态度与方法等等。董必武关于这些问题的观念,实际上是他所处的那个年代的历史,在立法观念上的折射,是一个具有新政权法制建设重要领导人身份的历史人物,对当时立法的历史性记录。这一点,同样可以印证董必武是开国之初权威立法观念的立言人,并可显明他的立法观念正是新政权和当时执政党立法观念的范本。

  

  二、立法的价值与功用

    

  立法的价值和功用问题,是立法理论和立法实践所需回答的十分重要的甚至是前提性问题。明确立法的价值和功用,方能明确立法的目标和路径。董必武对立法的价值和功用的基本看法是:立法是体现人民意志、保障和推动我们事业的积极有效的重要力量。在党的第八次全国代表大会上,董必武指出:“在过去国内革命战争的各个时期,各个革命根据地在党的统一领导下,制定了许多代表人民意志和符合革命利益的政策法令。尽管它们在形式上较为简单,而且不可避免地带有地方性,但是它们有力地保障和促进了革命事业的发展。不仅如此,它们并且是我们现在人民民主法制的萌芽。”[1] 新中国建立后,当时制定的法律、法令,对维护革命秩序,保护人民利益,巩固民族团结,特别是摧毁一切旧制度,保障各种社会民主改革运动的胜利,是起了重大作用的。当时各大行政区军政委员会在共同纲领的统一原则下,制定了许多单项法规。这些单项法规虽然参差不齐,但对各种工作的开展起了积极作用。特别是1954年宪法的制定,确定了实现社会主义改造和建设的方法和步骤,从此,走社会主义道路成为家喻户晓的行动指南。宪法的制定,也标志着新中国法制建设由此进入一个新的阶段,根据宪法,制定了一批法律,保障了各项社会主义改造的进行。[2]

  立法是体现人民意志和建设新政权所必需的。董必武引述列宁的观点:“意志如果是代表统治阶级国家的意志,就应该用政权所制定的法律表现出来。” [3]所以,“人民取得国家权力后,应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来。” [4]“人民建立自己的政权,进行国家建设,制定自己的法律和秩序就是必要的。” [5] 中国人民奋斗牺牲建立起自己的新政权,这一新政权需要由法律首先是共同纲领、宪法的确认、固化和保障。执政者应当学会运用法律武器,不知道运用法律武器,无形中就会削弱国家权力的作用。执政者应当学会运用立法的形式,规制新政权的建设大局,也应当学会运用立法的形式,规制新政权建设的各个基本方面甚至具体方面。事实上新政权建设也显示出对于立法的急迫需求。比如,新政权的民主建政,需要制定各有关层级的人民代表会议组织通则,需要有选举法;新政权需要建立一系列的司法机构,如各级法院等,这就需要制定有关这些机构的组织法,此类组织法“呈经中央人民政府批准颁布后,就可成为我们建立各级法院的蓝图。” [6]

  立法是新政权组织和发展经济建设所必需的。旧中国遗留下来的是个经济极为落后的烂摊子,迅速地发展经济以转变落后局面是新政权所面临的繁重任务。完成这一任务是离不开立法的。在《关于〈一九五四年政法工作的主要任务〉的说明》中,董必武明确指出政法工作的主要任务是保障经济建设顺利进行,目前立法工作特别是保卫经济建设的立法工作相应落后于客观需要,因而应当改变这种落后状况,把立法问题摆在前面。[7]在为《人民日报》撰写的社论《进一步加强经济建设时期的政法工作》中,董必武写道:“随着大规模的有计划的经济建设时期的到来,保卫经济建设的立法工作、公安工作和检察工作也需要大力加强,使人民民主的法制逐步地健全和完备起来。立法方面:要着手起草或研究各种必要的法规,特别是有关经济建设的法规,如保障基本建设的法规,违反劳动保护和技术保安规程的制裁条例,保护农业生产互助合作的法规等等。” [8]在一届全国人大一次会议的发言中,董必武专门批评了一些人不了解政治法律工作与经济建设关系因而忽视前者对于保障后者作用的错误观点。当然。经济建设不仅需要包括立法在内的法律工作的保障,而且经济建设对于法律工作同样是有重要的促进作用的。他指出:“我们完全可以肯定:随着我国人民民主制度循着宪政道路发展愈趋完备,我国社会主义经济建设的胜利无疑地将愈大而愈趋迅速。反过来,我国社会主义经济建设不断增长的胜利,必将大大地加强和巩固我国人民民主政权。我国一切政治法律工作者必须深刻地认识到这一点,从而自觉地积极地为着祖国的社会主义经济建设服务;否则,必犯历史性的错误。根据苏联和各人民民主国家进行社会主义建设的先进经验,巩固革命法制的原则,对于保证国家建设计划的胜利实施,具有十分重大的意义。” [9]

  立法是保障人民民主权利所必需的。董必武认为,在逐步完备起来的人民民主制度和人民民主法制之下,人民的民主权利应当受到充分的保护。由于过去处在紧张的战争和大规模的社会改革运动中,由于法律还很不完备,司法制度特别是检察制度还不健全,有些公安、司法机关还有粗枝大叶、组织不纯甚至使用肉刑的现象,以致有一些人被错捕、错押或错判,人民的民主权利受到侵犯。“为克服这种现象,今后必须从立法方面,从健全人民司法、公安和检察制度方面,对人民的民主权利给予充分保护。” [10] 在人民民主的新政权之下,由于历史的原因,还存在着资本家的剥削,对于这种剥削,“我们可以用一定的办法加以限制,可以用社会保险、工厂法等法律来保护工人的利益。” [11] 这就需要制定社会保险法、工厂法。

  在其他许多方面,也都需要立法。董必武指出,为了给司法机关提供办案的法律根据,防止错判,就要解决立法问题。“现在正在草拟刑法、民法大纲和刑事诉讼法草案。如果办案没有法律的根据,光凭审判员处理,对于同样案件的处理标准就可能悬殊很大。” [12] 由于种种原因,到了1957年,“国家还没有制定出刑事、民事诉讼法,各地人民法院审判案件的程序极不统一,给人民法院和诉讼当事人都带来了很多困难。” [13] 董必武提出,新政权的法学教育应当发展,而立法则是法学教育的必要教材。新中国的法学教育是非常落后的,要改变这种落后的面貌,就需要有立法的相当发展,因为法学教育的状况与国家立法状况直接相关。当时“学校政法系的教师也很苦闷,客观上他们不知道如何教,主观上我们也拿不出东西给他们。现在有条件了,我们中央政府公布了许多法令规章,这些都可当成教材,虽不是成套,但是有东西了,教还是可以教的。” [14] 当然,教育要发展,立法也就需要进一步发展。董必武认为,立法也担负着改造小生产者的重任。“推翻一种制度是比较容易的,但要把千百万小生产者的习惯改变过来是很困难的。这不能靠下一个命令来解决,而要做经常的宣传教育工作,要与小资产阶级的自发势力、散漫习惯等做长期斗争,并且要依靠法律进行这个斗争。” [15]

  由上可见董必武充分重视立法和法律的价值和功用。但他也告诫人们不要迷信法律。“我们在这里也并不是说法律万能,法律就是一切。(点击此处阅读下一页)

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