殷京生:城市流动人口:中国社会转型期亟待关注的弱势群体

选择字号:   本文共阅读 5035 次 更新时间:2004-07-04 09:43:17

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殷京生  

  

  摘要:21世纪前半期中国社会转型期内,中国城市流动人口是一个亟待关注的弱势群体。本文以南京为个案,从就业权、合法权益保障、社会保障、执法侵害、生活状态等方面展开分析,以求全面深入地了解城市流动人口这一弱势群体。文章还就城市政府向这一弱势群体提供社会支持提出了相关建议,以使城市流动人口在经济活动和社会生活中真正纳入城市社会体系之中。

  

  一

  

  所谓弱势群体,又称为非主流群体,是指由于种种原因,创造财富、积聚财富能力弱,就业竞争能力、基本生活能力差,在经济收入、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于困难和不利境地的人群。在一般人看来,弱势群体主要包括残疾人士、下岗失业人群、城镇贫困人群、部分老龄化人口以及少数临时遭遇灾祸的人群等。

  

  在目前中国由传统社会向现代社会、由计划经济体制向市场经济体制转变的复杂而又巨大的社会转型期内,除了上述人群外,在中国城市社会里还有一个数量惊人,总量在上亿人左右的弱势群体,他们就是中国大城市里随处可见的城市流动人口。[1]从总体上看,这一群体社会地位不高,可供分配的资源有限,与主流社会相比处在弱势。缺少组织、缺少社会影响力、远离政治资源和舆论资源、没有明确的群体利益代表、经济资源有限、生活水准低下是这一群体的显着特征。

  

  随着中国经济、社会的转型的加速,这一弱势群体的生活景况已成为一个不容忽视的重大社会问题,越来越引起社会各方面的关注。本文综合国内学者的相关研究成果,结合全笔者最近参与的南京市软科学计划项目《南京市流动人口管理模式研究》调查到的资料,试对城市流动人口这一个弱势群体作一简要分析。

  

  二

  

  根据2002年10月中国国家统计局的一项最新统计表明,中国流动人口已经超过1.2亿人。沿海的一些大城市里的流动人口以百万计。如北京市、上海市的的流动人口在三百万上下,南京市的流动人口也在一百万左右。依据世界城市发展的一般规律,目前中国正处于城市化的加速发展期,在21世纪的前二三十年里,中国将有近五亿的农村人口转化为城市人口,这是一个世界性的历史事件。这也表明,城市流动人口的管理问题将是21世纪前期中国城市管理面临的一个长期的战略性课题。

  

  从改革开放二十余年来的实践看,流动人口在许多方面为中国城市的发展做出了自己独特的贡献。[2]流动人口中有相当一部分已由流动人口变为事实上的城市常住人口,只不过受目前户籍制度限制而无法获得合法的城市居民身份,成为不流动的"流动人口"。流动人口是城市发展的主力军,他们也应是城市的主人。但在体制转轨和社会转型的大时代背景下,目前中国城市政府在城市管理体制上仍然把城市流动人口当"外来人口"、"暂住人口"对待,并在就业、住房、教育、保障等方面设立种种障碍。特别是在面临城乡劳动力双过剩的情况下,中国许多城市政府对外来流动人口存在着程度不同的排斥心理,在实际操作中采取了种种"集体排它"[3]的政策措施。无论在理念上,还是在实际运作中都很难做到对流动人口与当地城市居民一视同仁的态度,更难创造公平、公正的体制环境。

  

  中国城市经济系统的接纳和社会系统的排斥,把进城的农民推向城市体制的边缘状态,使得城市流动人口就成为中国城市中具有双重身份和双重角色的"边际人"。对于城市社会,流动人口像是生硬嵌入的群体,处于明显的弱势地位。本文试从就业权、合法权益保障、社会保障、执法侵害、生活状态等方面展开分析,以求全面深入地了解城市流动人口这一弱势群体。

  

  1、不平等的就业权

  

  平等的就业权是一项最基本的人权,国家应为所有的公民创造公平的竞争机会,流动人口应该与城市市民一样享有平等的就业权。但事实并非如此。

  

  相对于城市市民,城市流动人口不平等的就业权的一个重要表现在于,目前城市流动人口就业问题并没被大多数中国城市政府纳入到城市的社会经济发展规划之内。目前中国城市政府最关心的是城市下岗职工的再就业问题,在政府年度计划中对此作了详尽的安排并不断出台种种政策和措施。究其原因,二元社会结构对城市管理理念的惯性影响是一个原因,显示政府政绩也是一个重要原因。至于为数巨大的城市流动人口的就业问题,城市政府基本上采取了放任自流的态度,任其自生自灭。这种现象实质上反映了体制转型期中国城市政府在流动人口的管理方面的职能"缺位",城市政府制度供给不足。

  

  不平等就业权的另一个重要表现是,许多中国城市在劳动就业方面仍存在"职业保留"现象--将相对较好的职业留给本地人,使城市居民具有好职业的就业独占权,外来务工人员被明确地排除在这部分职业的范围之外。如,南京市对招用外来劳动力的行业、工种实行分类控制,分成可以使用、限制使用和禁止使用外来劳动力三大类。其中商店营业员、宾馆服务员、护士、保安、电梯操作工、电工、驾驶员(B照以下)、话务员、保管员、会计、文秘、计算机操作工等10多种工种都被列为属于禁止使用外来劳动力的行列。这实际上是一种就业歧视制度,使得无城市户口的城市流动人口处于一种不公平的地位,被剥夺了许多就业机会。

  

  如,1999年南京市发布了《南京市外来劳动力劳动管理规定》(简称《规定》),要求"用人单位应当严格控制使用外来劳动力,优先使用本市城镇劳动力。用人单位未经批准,不得擅自招用外来劳动力。"[4]

  

  另外,我们在调查中还发现,南京市采取了一些行政、经济的倾斜政策,鼓励本市下岗、失业人员再就业,缓解本市下岗失业人员的就业压力。[5]实践证明这种做法是失效的。[6]这些做法带有"地方保护主义"色彩,有违市场经济的基本原则。

  

  另外,南京市对外来务工人员专门设立了"务工证"制度,要求外来务工人员在宁务工必须办理务工证。[7]

  

  对于农民进城的规模总量有所控制是必要的,但以城乡户籍身份画线、实行职业保留并不可取,尤其是不能将这种措施制度化。这种措施可能排挤出少量农民以安置下岗人员,使城市居民的就业岗位有所增加,但是消极作用更为显着。在制度层面上,这种措施强化了就业领域已有某些淡化的城乡分割的制度性歧视,强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。因此这种限制并不是市场经济改革方向上的制度创新,恰恰相反,只能说是户籍和就业体制改革进程的一种逆转。从生活层面看,它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境,使进城农民的就业活动转入"地下",成为打"黑工"。而在这种情况下建立的劳动关系既不具合法性,自然也就更难规范,尤其无法通过加强政府管理来规范。这样,劳资双方的正当权益都容易受到伤害,尤其是外来工的合法权益更容易受到侵犯,这就强化了外来工对于城市社会的不认同甚至敌意,往往带来不良社会后果。

  

  目前中国城市中存在着的种种不平等的就业政策,使得城市流动人口成为目前中国城市里最不稳定最容易失业的劳动力。相对于城市市民,他们永远只能是临时工,即使签了合同也无济于事。有时,有些城市政府出于特定目的,常常成批成批地清退外来民工,这就将一些城市流动人口置于断绝生活来源的困境之中。

  

  2、合法权益受到侵害

  

  流动人口的合法权益受到侵害是目前中国城市流动人口普遍反映最大的问题。

  

  由于受到各种有形或无形的限制,城市流动人口在寻找合适的工作岗位方面非常困难,为了能留在城市里,他们只能将低廉的劳动力价格[8]和对雇主的百般迁就转化为自己的优势,在不规范的劳动力市场上迅速找到工作。这就在源头上为城市流动人口合法的劳动权益被侵犯留下隐患。

  

  在目前的劳动力市场上,雇主处于比较有利、拥有绝对权力、强势的地位,而城市流动人口处于不利、无权、弱势的地位。这使得劳方与资方之间经济契约关系明显的不平衡,劳方的合法权益如工资、待遇、劳动条件等得不到应有的保障。这样,流动人口的合法权益受到侵害就成为一种不可避免的普遍性的现象。

  

  目前各类新闻媒体所披露的城市流动人口合法权益受到侵害的现象有:用人单位或老板变相收取押金,或扣押身份证、暂住证,拒绝签订劳动合同或在合同上写上有损职工合法权益的条款(典型的是工伤损害概不负责之类合同),随意解除劳动合同或以解雇相威胁,解除劳动合同不支付补偿费,超负荷加班不付加班费,无故或借故拖欠和克扣工资,缺少必要的劳动保护设施与用品,拒绝给受伤职工支付医疗费及随意解雇因工伤残的职工等等不一而足。但这仅仅是冰山之一角。

  

  通过统计调查资料,我们发现,南京市城市流动人口在劳动就业方面合法权益受到侵犯情况较多,详见表一:

  

  媒体上经常披露的拖欠民工工资、民工干了活却拿不到钱的问题是流动人口合法权益受到侵害的重要组成部分。在此项调查中,我们从南京市劳动监察部门和市建工局调研反馈回来的信息显示,大量使用外来劳动力的建筑队伍,拖欠民工工资现象时有发生。外来务工人员对拖欠工资的投诉主要集中在春节前后,尤其是年底。在劳动监察部门接收的举报投诉案件中,平时因拖欠工资而投诉的占45%,其中外来务工人员的投诉约占20%。[9]拖欠工资问题主要集中在道路施工、建筑工地上,由于层层转包行为引发的占很大比例。据有关统计显示,在2002年2月春节前通过南京市劳动监察部门追回的工资额比去年多出200多万元,矛盾仍处于恶化当中。[10]

  

  调查还表明,面对自身的合法权益受到侵犯,多数民工选择了忍气吞声;只有少数民工会依法抗争并求助法律手段解决问题;极少数的民工会铤而走险,用犯罪手段来解决问题。因而如何维护流动人口的合法权益成为当前政府管理要解决的紧迫问题。

  

  3、缺乏必要的社会保障

  

  从社会保障的角度来分析,城市流动人口的弱势群体色彩极为浓厚。

  

  中国目前的社会保障制度的对象主要是城市市民,基本上没有将城市流动人口包括在内。这种情况即使在1994年《中华人民共和国劳动法》颁布后也没多大改观。目前,中国城市市民就业的工资和福利由城市政府有关部门做出明确客观的规定,在用人单位得到强制性的执行,具有先天的保证性。

  

  相对于城市市民,城市流动人口主要干的是"临时工"。进入企业的城市流动人口,一般不是企业的正式职工,企业在考虑员工福利时对他们往往忽略不计。与同企业的正式职工相比,城市流动人口在工资、奖金、节假日、医疗、抚恤等社会保障方面总体上处于一种待遇十分低下和无保障的地位。虽然他们在企业中干的都是苦、脏、累、险的活,而且干活也最勤奋、最卖命和时间最长,但他们不能象正式职工那样累计工资,不能评定职称等级,无资格参加各类培训,更没有晋升的机会等等。

  

  4、流动人口管理人员的执法侵害

  

  流动人口管理人员主要指的是公安联防队员及部分由公安部门聘请的协管员,他们是与流动人口群体接触最多的管理人员。我们在调查中发现,由于他们的素质参差不齐,使得他们在对城市流动人口的日常管理和行政执法时暴露出了许多问题。

  

  一是执行公务时存在不规范行为。联防队员在执行管理任务时带有很大的随意性,常常发生不规范行为。如在我们的调查中,外来人口反应最大的收容遣送时不管不问、不查证就抓人的情况就时有发生;有些素质较差的联防队员借工作之名吃、拿、卡、要,为自己或自己所在的小团体谋取私利等等。对这些不良行为如不进行约束,很容易造成流动人口与管理机构之间的对立,造成外来人口的"逆反心理",更加抵制现有的城市流动人口管理方式。

  

  二是粗暴管理问题。这种现象主要存在于公安联防队员和市容管理队伍中,这一点在近几年来南京的各大媒体报刊上经常有所披露,引起了流动人口及本地市民的很大不满。我们的调查显示,城市流动人口对于市容部门的意见很大,尤其是对于街头摊点,市容管理人员不仅在工作中存在乱收费行为,还时有动手打人的现象,部分流动人口对他们的印象很差。

  

  如果对这一现象作深入分析,我们将会发现,这其实是中国城市治安的防范式管理模式给城市流动人口管理带来的负面影响。

  

  目前,中国城市政府对于城市流动人口的基本管理理念仍是重视经济、行政处罚手段,缺少保护和服务工作,忽视他们正当的权利要求。这就使得中国城市对流动人口管理仍然延用了计划体制下的防范式管理为主的管理模式。[11]防范式管理的目的在于使被管理者对管理者或他人的危害性降低或消失。但这种防范式管理通常从整体上把城市流动人口当作一种破坏性因素来进行管理,(点击此处阅读下一页)

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