周其仁:“国土制”剥夺农民

————农民收入是一连串事件(之七)
选择字号:   本文共阅读 2313 次 更新时间:2004-07-03 20:02:42

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周其仁  

  

  按照现行土地制度,农地一旦转为工业或城市用地,就由“民土(农民集体所有、家庭承包经营)”变为“国土”。在工业化城市化急速推进时期,这一事件对农民收入的影响不可不察。

  

  三连环:民土变国土

  

  兴高采烈搬进商品房的城镇“房地产主”们也许并不清楚,他们物业的基础——土地——是怎样从农用转为非农用、同时又从民土转为国土的。简单作一个描述吧,那是一个三连环的过程。

  

  第一环,农地征用。政府根据发展规划,按照一定的行政审批程序,将农地征用为工业或城市用地。这里最画龙点睛的,是“征用” 两个字。你道何谓“征用”?就是政府占民间财产为己用,“剥夺、充公、没收”的同义词也。试想,农地不是敌产,工业化城市化也不是战争或救灾,为什么非征用不可?这一问,就问到了问题的老根上。我以为,要害就是土地不能交易和“土地涨价要归公”。在征用制之下,土地并没有被买卖,当然更无涨价之虑。

  

  第二环,向集体支付补偿。政府征用了农民的土地,一点补偿也不付,总是交代不过去。但是,在计划经济时代,国家征地1亩的补偿金,也就等于种植1亩土地三几年所得的净收益!这分明是斯大林式的国家工业化剥夺农民的一个侧面了。不过,那时的人民公社可以“集体地”分摊土地被征的后果,犹如乡下人家添丁加口,“桌上加双筷,锅里添瓢水”就对付过去了。现在,农户算是拥有了长期的土地承包经营权,但是只要涉及到征地,农民还是只好“退下”,要由“集体”(也就是几位乡村权力人物)出面,协调政府征地、领取并分配征地补偿。

  

  第三环,土地批租。政府向集体支付了征地补偿金之后,就可以放手批租土地了。当然,这里批租的是土地在50-70年间的使用权,而不是土地所有权。这一点很要紧,不但维系了“土地不准买卖”理论的面子,也使得对农民的征地制,看起来不怎么象“只许州官放火、不许百姓点灯”。

  

  权力租金替代权利租金

  

  这样一套土地制度,为解决工业化和城市化占用农地,混合了“土地不得买卖和涨价归公”(征地制),“国家工业化”(超低补偿),人民公社制(惟有“集体”成为农民合法代表)和“香港经验”(土地批租制),实在自成一家。这再次表明,在迫切的经济需要面前,任何强大的传统总免不了要发生变异。

  

  这套组合起来的土地制度,有以下值得注意的特征。(1)决定工业和城市用地供给的,既不是农地的所有权,也不是农地的使用权。就是说,农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方,无权参加讨价还价。(2)政府对工业和城市用地需要做出判断,运用行政权力(包括规划、审批、征地)决定土地的供给。(3)权力租金——而不是土地产权的权利租金——成为目前农地转向工业城市用地过程里基本的经济刺激。在如此约束之下,各相关方将如何行为呢?

  

  两不经济

  

  以权力租金驱动土地流动,效果如何还需要长期追踪观察和研究。目前我看这套土地制度,逻辑的一致性还在其次,实际效果上“两不经济”的端倪已现,值得注意。

  

  这里所称“两不经济”现象,是指目前大都市因为行政控制过严,所以土地供给普遍不足,结果地价过高,可能步香港经济之后尘;而许多小地方,却同时因为行政控制松弛,使得那些没有什么效益的工业和城镇建设项目,大量滥占了农地。简单概括,一头严重浪费城市化的机会,一头大量浪费农地。

  

  不是吗,上海、北京、深圳、广州等地的“市场地价”,已经高得令一般产业界人士侧目,而红火的房地产市场,看来看去还是不能完全脱去“丹顶鹤”特色——由境外和境内高收入人士的购买力主导——离“国民经济主导产业”还差得远。其实,精明的房地产商人怎么会不知道,客户没钱赚的生意是做不长的。但是要让房地产价格降下来,就要把地价降下来,把政府附加在土地上的种种取费降下来。为此,首先必须大量增加商业中心城市的土地供给。问题是,土地供给控制在政府手里,而大都市的政府,差不多一股脑儿在学香港——不但学土地政策,更学政府开支模式。

  

  如此下去,内地很快会出现若干个香港。那可是所得税率比现在香港高一倍、而地价拿收入平均所得水平比有过之而无不及的“新香港”。果然如斯,这些“新香港”的经济靠什么撑?每周放5天假,还是天天办运动会?

  

  产权租金,不可小视

  

  其实,“两不经济”源于一个祸根,那就是农民的土地权利被屏除在“土地城市化”之外。要知道,农民根据“出价高者得”的市场原则斤斤计较,与国与民大为有利。我在上周的专栏文章指出,产权交易的规则是,农民决定是否放弃农地使用权,要考虑是否比他自用农地更“值”。大都会城市(包括有苗头的中小城市)可以为获得农地出更高的价,直到农民觉得“值”而放弃更多的农地。至于那些“国小民寡”、经济没有起色的地方,办“城镇化”还不如农民种地,地权交易机制就可以抑制地方长官们的瞎折腾。

  

  产权租金在农地转用的制度中占据中心位置,农民的收入立码会大幅度增加。比较可靠的国际经验是,在工业化城市化高速推进的条件下,土地产权租金为产权的主人带来大量收入。算算我们这里征地补偿金与土地市价之间的差额,可以知道“流失的土地权利租金”数目惊人。真的为农民收入问题发愁吗?那就把“征地+补偿+批租”制度废了吧。

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本文责编:jiangxl
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