促进农民收入增长与加强粮食安全，是我国农业发展中的长期性任务，是农业政策的两个长期性目标。二者有关联，但又不同。例如，今年粮棉减产，但是由于价格升高，农民粮棉收入初步估算可以增加300亿元。解决这两个问题的措施，都需要长短结合。在市场经济条件下，实现这两个目标所需要采取的具体措施和手段，有共性，也有不同。

一、 关于促进农民收入增长

农民收入问题，可以分为三个层次：一是城乡差距，二是地区差距，三是贫困问题。不同层次的问题，需要采取的措施也是有所不同。

绝对贫困问题，经过努力，可以在较短时间内获得较好的解决，而解决收入差距问题，将是一个长期性任务，既需要在连续很多年内保持较高的增长率，也需要引入一些重大的长远性城乡统筹和地区统筹政策，例如城乡就业统筹、社会保障统筹等。这些重大统筹政策的实施，既要积极推进，又有一个过程。

就长期发展和总体上看，解决农民收入问题的根本途径是减少农民的数量，是减少农业就业比重和农业GDP比重的差距。我国农业就业比重约为50％，而农业GDP比重仅仅为15％。这意味着50％的人分享15％的收入，农民的收入必然相对较低。统计数据也明显表明，我国城乡收入差距的加大，也正是因为农业就业比重下降的速度比农业GDP比重下降的速度慢。从1985年到2002年，农业GDP比重从29.8％下降到14.5％，下降了一半，而农业就业比重从62.2％下降到50％，只下降了20％。结果城乡收入差距在同期内从不到2扩大到大于3。

农业GDP％ 农业就业％ 就业％与GDP％之比 城乡收入比

1985 29.8 62.4 2.1 1.9

1990 28.4 60.2 2.1 2.2

1995 20.8 52.2 2.5 2.7

2000 16.4 50.0 3.0 2.8

2001 15.8 50.0 3.2 2.9

2002 14.5 50.0 3.4 3.1

数据来源：农业部《中国农业发展报告2003》。

在不断促进农业劳动力向外转移和推进城市化的大背景下，还应当从两个方面促进农民收入的增长：一是发展农业生产，因为来自农业的生产仍然是农民收入的最重要组成部分（后面结合粮食安全问题详细阐述）；二是加快有关政策的改革，理顺有关体制，提高财政支出效率。对此，提出以下几项具体建议：

1、 在税费改革的基础上减免农业税

减免农业税及其附加，意义十分重大。取消农业税，统一城乡税制，是统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的需要，是实现社会公平负担税赋的需要，是提高我国农产品国际竞争力的需要，是提高财政收支效率的需要，是农村社会管理体制改革的需要，是在农村实践“三个代表”的需要。国务院决定明年在税费改革的基础上，降低农业税税率，是审时度势做出的一项英明决策。

降低乃至全部取消农业税及其附加的关键因素是中央财政转移支付。可以说，中央财政对于不发达地区的转移支付强度决定了减免农业税的步伐。中央财政转移支付的资金来源可有两个部分：一是原来用于粮食流通方面的补贴，通过粮食流通体制改革，可以节省出一部分。这部分资金的多少，取决于国有粮食流通企业改革的力度。二是从中央财政每年新增加的收入中，划拨出一定的比例。每年从新增加的中央财政收入中拿出100－150亿元，用4－5年的时间，就可以将农业税全部取消。

从转移支付的必要性，可以看出税费改革的必要性。税费改革是最终取消农业税的一个基础和必要步骤。通过税费改革，不仅有效地遏制了农村税费负担上涨的势头，而且将农业税负担进行了明确的量化。税费改革之后，每个农户、每个乡镇和每个县的农业税数额都是清清楚楚的。这样，中央政府或省级政府进行转移支付时，就有了明确的依据，操作上非常简便。

2、 将直补与粮食流通企业改革脱钩，纳入农业税减免。

对粮食的补贴从流通变为对农民的直接补贴的思路是完全正确的。但是，一些试点地区的做法不妥。关键是将直补与粮食流通企业改革绑在一起，有许多问题。最可能的结果是，粮食流通企业的补贴没有很多减少，而直补的钱需要从中央财政额外支付，或者粮食流通企业变相压低农民的价格。

建议：将直补与粮食流通企业改革完全分开。对于粮食流通企业来说，集中进行市场化改革：对于新发生的经营活动，彻底取消补贴，完全进行市场化运作；将现有的补贴，按照一定的标准，用于解决“三老”问题；解决“三老”问题之后剩余的钱，有多少算多少，划归中央财政，纳入用于减免农业税转移支付的专项基金。

对于农民进行直补的最直接和最有效的方式是减免农业税。在税费改革的基础上，不需要任何额外的操作、计算和管理成本，财政资金的使用透明度最高，效率最高，也最公平。按统一的百分点削减，农业税负担越高的地方，减免的数额越大。

在农业税及其附加经过几年减少为零之后，如果国家还有财力的话，则可以按照计算农业税的方法，继续对农民进行补贴，这时才是真正意义上的直接补贴。

3、 免费提供农村中小学课本和减免学费

课本费和学费，是农村尤其是中西部贫困地区农民子女上学的重要负担。通过免费提供课本和减免学费，会大大有助于中西部地区农村教育的发展和“普九”目标的实现。

建议：免费提供农村中小学生课本和减免学费，所需费用由中央财政支付。根据国家财政的负担能力，可以有几种选择方案：（1）所有农村小学课本免费。全国约有1.2亿农村（含县城）小学生，每人每年按40元计算，需要50亿元。（六年级语文：6.95+6.20元; 数学 5.60+7.10元；自然 3.25+2.70元。三种课本共31.80元。） （2）如果只考虑592个贫困县，则只需要四分之一左右，即13亿元左右。（3）如果再考虑初中生，则还需要同样数额的支出。因为，初中生人数大致是小学生的一半，但是书本费可能要翻一番。（4）如果将全部书本费和学费完全免除，则按照一费制的标准（小学生160元，初中生260元），需要补贴全部农村小学生约200亿元，初中生150亿元。

这种补贴的优点是：救助直接，财政资金使用效率高，不大可能发生中间流失。将对农村教育的发展起到极大的促进作用。

4、 大幅度合并行政村，减少村干部数量

按照十六届三中全会的精神和所提出的建成完善的社会主义市场经济体制的总体改革方向，农村将发生一系列重大体制的变化。对村干部的职能的认识也有待于不断深化和调整。

概略地说，村干部的主要传统职能无非是“人，钱，粮，地”四件事。随着市场改革的深化，这些方面都已经并将要发生重大变化。（1）地：随着30年不变政策的落实，村干部在管土地调整方面的职能就所剩不多了。（2）粮：随着粮食市场的放开，也不需要村干部催要“公粮”了。（3）钱：随着农村税费制度的改革，尤其在取消农业税费之后，村干部就不需要“催款”了。（4）人：计划生育的工作，可能成为村干部唯一需要花费较多精力的工作。

建议：通过大幅度和大范围的行政村合并，大大减少村干部数量。重庆市已经有了这方面的试点，在一个乡镇范围内大幅度合并行政村，将原来的62个村合并为13个，村干部的人数也相应地大幅度减少，从几百人减少到几十人。这既会减少村干部的补贴支出，也会减少干群矛盾。农民上访的内容，大多是与村干部的矛盾问题。减少村干部，就是减少矛盾。

5、 建立失地农民的社会保障制度

在我国，土地有两大功能：生产功能和社会保障功能。对于失地的农民，无论是何种原因，都是社会保障功能的丧失，从而对社会稳定和公平造成严重隐患。

建议：建立失地农民的社会保障制度。失地农民失去的是土地承包权，具体原因可能是被迫征占、自愿流转等等。要制定政策，要求在这过程中，造成失地的一方必须承担起失地农民的社会保障责任，具体办法是强制性地从土地转让金中，按照一定的标准，拿出一部分，纳入失地农民社会保障基金。在农民失去土地之后的一定时期内，按月向失地农民支付社会保障金，以满足农民的最低食物消费需求。

标准的制定可以按照农民的基本生存需要制定，比如：每月40斤口粮的花费（40元－50元）。可以连续20年。其间根据粮食价格的变化指数调整。国家可以根据财力，根据这个失地农民的社会保障帐户提供额外的补贴，等。

优点：在土地征占和流转的过程中，将土地的两大功能分离开来。解决流转与社会保障的矛盾。如果再规定占用农户住房时一定给予住房置换安置，则就可以解决失地农民的基本温饱问题，稳定社会。就业问题，需要根据市场机制，自行解决。随着市场化进程，国家已经不可能包揽和安置就业。

二、关于加强国家粮食安全保障

国家粮食安全，包含长期性和短期性两重含义。粮农组织的17％－18％消费量的储备标准，着眼的是短期性意义。短期粮食安全靠储备和进口，长期粮食安全靠国内生产。在我国，长期粮食安全问题更重要。短期问题，较为容易解决。

国家粮食安全，也包含数量和价格两重含义。即数量要足够多，消费者能够买得到；价格不能太高，消费者要买得起。就我国目前的情况看，数量问题更为重要。数量充足，价格就不会太高。

我国粮食安全问题的本质是：如何在人口日益增加和人均消费水平日益增加、土地资源和水资源供给有限的情况下，不断增加粮食生产的数量和质量。因此，解决我国长期性粮食安全的出路只能是：千方百计保护好土地和水资源，千方百计提高土地的产出数量和质量。

现在强调和重视粮食安全问题，一是不能“以粮为纲”，片面只强调狭义的粮食生产，而应当从广义的食物概念出发；二是不能强调各个地区的自给自足，而是发挥区域资源优势，加强区域间的合作和流通；三是不能将重点放在流通环节，而是抓生产，树立“藏粮于地”的观念。具体提出以下思路性建议。

1、落实“优势农产品区域布局规划”，加强“七大体系建设”，提高粮食生产可持续增长能力

农业部提出的“优势农产品区域布局规划”，是按照比较优势的原则，实现我国农业生产区域化和专业化的重要措施，是解决我国小农户经营和大市场需求矛盾的有效方法。我国农户的经营规模在未来相当长一个时期内不可能有根本性变化，而通过优势农产品区域布局的落实，在一个区域内部实现专业化生产，可以促进科技推广和市场开发，实现区域规模效应，并最大限度地发挥好地区比较优势，提高全国的综合农业生产能力和经济效果。

农业部提出的“七大体系建设”，即“种养业良种体系”、“科技体系创新和应用体系”、“动植物保护体系”、“农产品质量安全体系”、“农业信息与农产品市场体系”、“农业资源与生态保护体系”、“农业社会化服务与管理体系”等七大体系建设，是对我国农业长期、稳定和可持续发展具有重大意义的基础性措施。七大体系建设是涉及到发展农业的支撑能力、服务能力和管理能力等基础能力建设，涉及到农业生产的应急机制建设，也是涉及到我国长期粮食安全能力的基本条件和原动力建设。

七大体系在性质上具有鲜明的公益性和WTO相容性。这种公益性特点决定了七大体系建设的主体是政府，决定了加大国家财政对七大体系建设投入力度的必要性。七大体系建设所涉及到的政府投资方面，基本上是属于WTO《农业协定》中绿箱政策的范畴，不受减让的约束。

七大体系在作用上具有突出的基础性和高效性。七大体系的基础性在于：是农业发展所必需依赖的因素，但是作用效果的显现却不一定会立竿见影的，因此人往往不能够获得足够的重视和投入。如果这个系统建设得好，其他措施就会取得事半功倍的效果；如果这个系统建设得不好、基础不牢的话，其他方面的努力则就会是事倍功半。

七大体系的高效性表现为投资少、效益高。例如，科技投入的宏观经济效益很高，社会回报率可以达到几倍乃至几十倍。又如，每年我国仅因动物疫病一项，畜牧业的生产损失就达数百亿元，如果将这种损失减少一半的话，也相当于获得上百亿元的收益，远远大于为此所需要的动物疫病防治投入成本。又如，我国每年农业增长中的科技贡献率为40％，按照农业产值增长3％计算，就相当于200多亿元；而我国每年的农业科研投资不过30多亿元。七大体系的高效性还表现在体系一旦建设得较为完善，就会在长期内发挥作用，具有一次投资建设，长期持续收益的特点。这在科技创新体制方面表现得尤为突出。例如，杂交水稻技术的进步和应用，使得水稻单产水平提高。即使按照提高的幅度为10％计算，每年的获益就高达200亿元。在动植物疫病防治方面，也具有类似的效果。但是，我国目前由于缺乏常备性的基金项目，农业管理部门在发现问题时缺乏做出及时有效反应的应急手段，从而会使得反应不及时，错失良机，造成不应有的重大损失。

因此，国家财政应当加大对“七大体系”建设的投资，真正实现我国粮食生产能力的可持续增长，为长期粮食安全提供可靠保障。

2、 通过明确农业投入的范围，落实好农业法第24条规定。

提高我国长期性粮食生产能力的建设，需要不断提高用于包括“七大体系建设”之内的农业投入强度。

《农业法》第24条规定：“国家逐步提高农业的总体投入水平，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”这是确保增加农业投入的根本性法律保障。但是，由于缺乏对“农业总投入”的明确清晰界定，因此，在实践中很难判定这一条的落实情况。这种情况使得中央将农业作为全党工作重中之重的思想，在一些部门和地方不能够落实到实处。

建议：（1）中央和国务院明确确定“农业总投入”的包容范围和在基期年份（如2002年）的数额。树立起明确的参照标准。（2）清理现有的农业投入渠道和项目，按照所投入的资金力度和所实现的农业政策目标的程度，对其财政支出效益进行评价比较。在此基础上，进行裁并整合，裁撤到那些比较效益差的项目，保留和加强财政资金使用效率高的项目，并理顺管理体制和渠道。

3、 建立粮食抵押贷款制度

在粮食歉收时，农民不需要保护，因为市场粮食价格会提高，粮食也易于销售。只有在粮食丰收时，农民才需要政府的帮助，因为那时不仅市场价格降低，并且更困难的是“卖难”，从而使得农民的现金收入需要不能及时得到满足。

建议：建立粮食抵押贷款制度。在市场粮食价格偏低或者出现卖难时，农民可以将粮食抵押给国家直属粮库，按一定的标准，取得贷款。如果以后粮食市场价格升高了，农民可以委托国家直属库将粮食卖掉，并偿还贷款。如果以后市场价格并不升高，则农民则可以选择以粮食顶替贷款。这时候，相当于对农民进行了保护性收购。

这种体制与现行的保护价收购的区别在于：一是收购价格较低，是明显低于正常市场价格，大致与生产成本接近，使得只有主产区的农户才需要，从而将抵押的粮食数量和资金占用控制在一定幅度内；二是解决主产区农户丰收年份的“卖难”问题；三是交易过程中，粮食产权明晰，是农民与国家财政直接发生关系。

这也是进行粮食流通体制改革的同时，继续对农民提供一定的保护的需要。