郑永年:中国要进行三个领域的土地改革

选择字号:   本文共阅读 1232 次 更新时间:2010-04-18 15:02:12

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郑永年 (进入专栏)  

  

  中国发展下一步往哪个方向走?这是一个从何而来到何处去的问题。只有回答了这个问题,才能找到问题的症结和解决方法。可以从不同方面来思考这个问题,这里要讨论的是和土地有关的中国问题。从目前来看,越来越多的经济发展和社会问题同土地有关。早些时候的“三农”问题的核心是土地问题,农民工问题的核心是土地问题,城市居民的生存空间(住房)的核心是土地问题,连各级政府的生存问题也是土地问题。概括地说,土地已经成为众多问题中的“纲”。如果从土地问题入手,中国必须同时进行三场与土地有关的改革运动。

  这三场改革运动的核心是中国社会的三大群体,即农民、农民工和城市居民。农民靠土地为生,土地问题是农民的关键是不言而喻的。农民工也是土地问题。所谓的农民工就是尽管已经成为工人了,但还在家乡保留一块土地。这块土地的去留决定了农民工的未来身份。城市居民没有土地,但其所面临的问题也是和土地有关,即住房。在中国社会,城市居民住房问题越来越表现为土地问题。(其它国家也如此。)

  

  三大群体都在发生巨大变化。

  

  中国的改革在农村开始,到现在农村的发展到了顶点。无论从哪个方面说,农村的进一步发展缺失动力。前些年中央政府免掉了土地税,但这并没有在很大程度上改善农民的生活。实际上,农民和其他社会群体的收入等各方面的差异还在迅速扩大。没有很大的改革,农村的衰败似乎是不可避免。在很多乡村,现在只剩下老少妇幼。

  农民工这一块的问题更大。农民工为中国的工业化和城市化做出了很大的贡献。可以说,没有农民工,中国就不可能有这样快速的工业化和城市化。实际上,工业化和城市化的进一步发展更离不开农民工。但很显然,快速的工业化和城市化并没有消化和吸收农民工;否则,就不会有农民工这个概念了。这是和其他国家很不一样的地方。因为离开了土地,但城市又不能吸收他们,所以农民工就成为了中国社会的第三元,即在城、乡二元之上的新的一元。这第三元是中国社会最不稳定的。可以相信,农民工的问题在今后会越来越严重。第一代农民工还可以还原为农民或者成为城市居民,但第二代农民工已经不能还原为农民了,因为他们生在城市、成长在城市、在城市接受教育。即使他们在农村有一块土地,土地对他们来说已经毫无意义。就是说,第二代农民工是不可能再回到农村去的。现在第三代农民工已经开始成长了。

  城市居民这一块也在出现很多问题。传统上,城市居民受国家的各种保护,是中国社会的特权阶层(和农民相比较)。在城市,政府和市民之间的互动模式是基于不成文的“契约”之上的,即政府为市民提供基本的社会保障,而市民接受政府管治。但城市的各种特权已经在市场化改革过程消失了。因为社会改革的滞后,城市居民正在面临越来越多的困难。失业、城市新贫民、社会抗争等从前鲜见的现象,现在已经变成城市常态了。城市是中国中产阶级的集中地。如果中产阶级不能壮大,中国社会的稳定基础就会很微弱,执政党的社会基础也同样会出现问题。中国是否能够实现人们所说的“善治”,很重要的一方面就取决于是否能够培养一个强大的中产阶级。

  可惜的是,到目前为止,中国的中产阶级还是小得可怜。中产阶级的成长和中国高速的经济发展不成比例,主要原因是社会政策的缺失。各级政府所推出的各种刺激经济的举措不是在培植中产阶级,而是在一次又一次地破坏中产阶级的成长。在诸多社会政策中,住房政策是关键。“房奴”社会对中产阶级的成长很不利。而要解救“房奴”,土地问题就是关键。

  

  解决土地问题是关键

  

  所有这三大块问题,发展很快。如何解决?近年来中国领导层提出的城乡整合是个有效的方向。城乡统筹和整合就是要把城市改革和农村改革一同考虑;而统筹城乡改革的关键就是土地问题。

  简单地说,新的围绕土地的改革是要保护两个社会群体(农民和城市居民)而从长远看吸纳农民工和取消农民工制度。要保护生活在农村的农民,就要保护他们的土地权益。这里必须看到两种发展趋势。第一,尽管中国的城市化进展得很快,但在今后很长的历史时期里,大部分农民还是会生活在农村。第二,农村的总人口必然呈现下降趋势,越来越多的农民会转变成为城市居民。这两个特点就决定了,一要保护农民的土地权益,二要容许土地的“流转”。

  农村的土地问题还没有真正得到解决。这些年来,随着各方面对土地需求量的急剧增加,对农民土地的剥夺也在加剧,并且已经演变成为社会冲突甚至暴力的一个重要根源。如何保护农民的土地的问题必须得到解决。土地的“流转”不可避免,但在“流转”之前必须先提供给农民足够有效的土地保护机制。否则“流转”就会演变成各种变相的剥夺。

  土地流转的必要性一方面来自农村集约经济的客观需要。依赖土地的小规模经营,已经成为农村劳动生产力低下的一个重要根源。从少量土地所得到的收益,只能使农民维持在生存经济的水平。同时因为农村工业化的发展,很多农民已经离开了土地,或者不再依赖土地而生存。这部分的土地(或者土地使用权)需要“流转”给其他人,以期达成农业的规模经济。

  土地流转的必要性也来自城市化的需要。城市化需要大量的土地,要求把很多农村的土地转化成为城市用地。这里要考虑的是两个社会群体,即农民工和城市居民。如上所说,农民工是中国社会最不稳定的一个因素,从长远来说必须消化这个群体。这个群体不被消化,既不能解决农村问题,也不能解决城市问题。农民工这个群体没有被吸收或者被吸收得很慢,是中国农村问题不能得到解决的一个重要因素。同时,这也是城市化速度过慢的一个重要因素。农民工尽管生活在城市,但是他们既不能享受城市居民的“市民权”,也不能为城市作出其应有的贡献。解决农民工这个群体的经济条件在很大程度上已经存在,主要的障碍在于政治和行政上的(如户口制度)。农民工(尤其是第二代和第三代)只能通过城市化得到解决,没有任何其他的办法;而解决方式的最重要的一环,就是农村土地向城市的“流转”。

  城市居民没有土地,但他们的问题也与土地有关,即住房。要从“房奴”或者“蜗居”解放出来,至少需要两个条件,其一是政府有效的社会政策,二是获得从农村“流转”出来的土地。“房奴”局面的形成一是因为没有土地方面的社会政策,二是因为土地供应量的不足。和所有其他国家一样,城市化必然意味着向农村要土地。而对大多数农民或者农民工来说,只有放弃了土地,才能真正被整合进城市,就是说农民和农民工可以用土地交换市民权。

  在一定程度上,上述所说的方方面面已经在发生,至少在实践层面,尤其在经济发达地区如珠江三角洲和长江三角洲等地。但总体上,还没有形成一种整合性的综合改革政策。如果能够形成整合的改革政策,必将带来一场大改革。这场大改革可以为中国经济社会的可持续发展提供长期的动力,把国家的工业和城市文明提升到一个新的高度。与此同时,这场改革也为彻底改观中国的传统农业文明。

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