陈潭:政策时滞、制度博弈与信任赤字

——以当下人事档案制度的病变为研究对象
选择字号:   本文共阅读 1942 次 更新时间:2010-04-03 14:18:25

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陈潭 (进入专栏)  

  

  [摘 要]中国社会所处的时代是一个大转型的时代,公共政策的变革都必须从转轨语境和中国国情出发。随着改革开放的深入与市场经济的发展、公共领域的扩大和市民社会的形成,当下人事档案制度已无法适应时代转型和社会进步的要求,政策时滞引发的制度博弈不可避免。“弃档死档”、“人档脱节”、“人质档案”、“档案克隆”、“注水档案”现象的普遍存在以及各种档案官司的出现,有力地昭示着“人事档案制度的黄昏”已经到来。“说起来重要,排起来次要,用起来需要,忙起来不要”的“体制阑尾”和“制度鸡肋”正在拷问着这项公共人事制度的未来。在从“单位人”向“社会人”嬗变的过程中,人事档案制度成为了除户籍制度之外的又一个“人才壁垒”。公共政策的时代张力和信任赤字表明,人事档案制度改革必定沿着契约化、电子化、社会化、法制化的轨道前行。

  [关键词]政策时滞;制度博弈;信任赤字;人事档案制度。

    

  人事档案是国家机构、社会组织活动中形成的记录和反映人员经历、德才水平和工作表现的,保存备查的文字、表格及其他各种形式的原始记录。人事档案制度自20世纪50年代产生以来,作为一项常规性的公共政策工具对中国的信用建设、干部管理、国家安全、福利分配等方面作出了不可磨灭的制度性贡献。但随着改革开放的进程加快和社会主义市场经济的纵深推进,传统人事档案制度的身份性和体制性弊端显露无遗,“死档弃档”、“虚假档案”、“人质档案”、“人档脱节”、“档案克隆”等现象日益增多,二元化人事体制结构所形成的“人才壁垒”、“单位封闭”、“制度交易”、“身份阻隔”等负功能愈加显现,在一些人的心目中人事档案已经沦为“鸡肋”——食之无味却弃之可惜,制度性生存愈发尴尬。

    

  一、单位制的式微与人事档案制度的黄昏

    

  1949年以来,中国为了利用有限的资源推进现代化建设并同时实现高度的社会控制和社会整合 ,实行了严格的“单位制”。 国家是人们赖以生存的资源垄断者,国家整合民众是通过单位实现的,多数的政治调解在基层单位发生。生活在单位制下的人,基本上是以单位作为其生存的原点,生活所需的一切资源,只能在单位中才能得以满足。在单位之外,几乎不存在满足人的资源需求机制和领域,个人命运只能和单位紧紧地捆绑在一起。对于“单位人”来说,单位是他们的衣食父母,是生活福利基本的甚至是唯一的来源。单位制通过资源垄断和空间封闭实现了单位成员对单位的高度依附,造就了单位人的依赖性人格。单位作为“小福利国家”,向单位人提供了最基本的生活福利保障。不仅工资收入来自单位,而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。一个人进入单位,单位就有代表国家对其生老病死“吃、喝、拉、撒”负责的无限义务。单位不仅控制着经济资源,还掌握着政治资源、社会资源。单位是个人社会地位和身份合法性的界定者,单位为个人提供职业和社会角色,并确定其适当的社会地位;单位能满足个人生活上如衣食住行、婚丧嫁娶等诸多需求;单位为个人提供岗位培训、出国进修等接受教育的机会;单位还为个人安排退休生活和解决养老问题。在单位制年代,单位构成了一个自给自足的微型社会,人们日常生活的基本需求在单位内就能满足,单位人的生活空间被限制在一个十分狭小的范围内。一方面单位通过提供各种福利设施如学校、医院、食堂、浴室等,满足单位成员的基本需求;另一方面,单位人对单位的依附性,使得人们的生存完全依赖于国家这个唯一的资源垄断者,并因此不得不接受和适应国家规定和倡导的某种特定的生存格局,不得不在单位这一狭小天地里工作和生活,而且由于单位人的社会地位、工作性质、经济待遇、生活方式乃至受教育程度等都与单位紧密相关,单位人员朝夕相处,单位内部自给自足,大大降低了人们在单位之外交往的可能性,单位内部交际往往比外部更有“共同语言”。计划经济条件下所实行的永久性就业制度、户籍制度所构建的严格的城乡壁垒以及“单位主权”所导致的单位人横向流动的高额成本等制度因素,也使得单位人的社会流动变得十分困难。由于一系列相关制度的刚性作用,单位人自由进出单位的社会流动得到严格控制,离开单位、放弃单位人的身份,就意味着丧失了一切。另外,单位人所特有“单位情结”更加强化了单位人将自己的生活和命运局限在单位内的封闭心态。人们归属的单位的性质、级别及控制资源的能力好坏,实际上成为单位人社会地位和生活水平的标识。在单位制存在的前提下,个人没有选择和改变的可能,因此人人都尽力想进入一个好单位以终其一生,单位成了单位人生命历程中的起点和终点。单位所提供的种种资源保障和组织关怀以及单位生活的情感归属,使单位内部形成了一种家庭化的群体氛围。单位通过垄断政治、经济、社会资源,形成了一个封闭性的特定场域,没有自由流动的资源,缺乏自由流动的空间。同时,权威的单位“组织意见”实行对每一个单位人的话语诊疗,以弥合个人与单位乃至国家的思想裂痕,这种治疗性话语反映了阶级政治和单位政治透过人事档案对个体的绝对控制。

  改革开放以来,随着社会发展的变化,所有制结构也出现重大变化,社会流动越来越频繁,尤其是社会主义市场经济体制的确立,取代了高度集权的计划经济体制,这些都使得“单位制”失去了生存的土壤,在生活中人们对单位的传统观念已经逐渐地改变,单位已不再是唯一选项。单位也不是原来意义上的单位了,单位制存在的前提条件不断丧失。改革以前,我国单一的公有制经济确保了把所有的职工都纳入单位制之中。改革以后,非公有制经济迅速崛起而形成的多种经济成分并存的所有制格局和公有制产权的明晰化,使得国家用指令性计划配置所有资源的局面一去不复返。非公有制经济的发展,使得体制外出现了自由流动资源,从城市资源配置的角度看,实际上是原来由国家直接控制的社会资源已经走向了向社会发散和转移的过程。随着体制外新型经济运行机制的形成与发展,市场机制逐步向体制内渗透,最终必然冲击、消融僵化的旧体制。而面对市场,无论什么等级的单位组织,都必须遵循市场规律和市场规则。单位依附于国家、个人依附于单位的传统生存格局势必发生较大程度的变迁。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡,使“单位制”的运行基础明显发生了改变,逐步过渡到“后单位制时代”,并产生了以下的后果:

  第一,单位对个人政治调控的功能日渐弱化,专业功能逐渐加强。单位具有一种强大的政治动员和政治控制能力。单位社会在理论上是一个人人身份平等的消灭私有制的社会,然而实际上却是一个在平均主义掩盖下按身份高低获取社会资源的金字塔型社会。政治对经济生活的超强干预,使得机构重迭、人浮于事成为单位社会的一大顽症。单位是个人社会地位和身份合法性的界定者,没有单位出具的证明,就不能登记结婚或申请离婚,就不能外出旅行,不能购买飞机票乃至投宿住店。单位还掌握着个人档案,内容包括个人身份的所有记录,以及个人的全部业绩与污点。只要单位控制档案不放,任何人都无法改变自己的单位归属。即使改变了单位归属,人们也无法割断同档案所记录的个人历史的关系而获得全新的社会身份。单位依附性的生存格局不可避免地把单位纳入了一种特殊的政治化(“革命化”)的生活模式当中。单位的行政化和国家对社会资源的垄断给单位人的生活烙上鲜明的政治化色彩。而在单位制度中,所谓“政治觉悟”等等又是个人获取各种稀缺的社会流动机会的重要决定因素。这种制度约束与价值导向不能不使单位人在生活上谨小慎微,放弃任何个性化的生活选择,放弃任何自主意见的表达,学会按照能够为意识形态与社会环境所接受的方式去生活。 随着我国社会主义市场经济的不断地深入,单位的纵向行政隶属关系渐渐被取消,行政功能衰减,非行政化趋向明显。单位对个人的约束和控制能力以及单位自身的内在整合功能日趋衰弱,其政治调控功能逐渐弱化。另一方面,在效益原则和市场导向的推动下,企业的改组、租赁、转向、兼并、破产等机制的运行,强化了企业专业化规范化的趋向。事业单位也正按照专业职能的要求进行撤并方式的调整。同时,大量的不带行政色彩的民营企事业单位也应运而生。单位实际上正转变为功能单一的独立利益主体,正在恢复其应有的专业功能。

  第二,社会流动性加剧,单位人的身份意识日渐式微。改革开放以后,随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍制度的改革,我国社会出现了前所未有的自由活动空间。农村实行家庭联产承包责任制后,“大一统”的生产局面被打破了,农民率先获得选择工作场所等方方面面的自由,出现了不少流离于乡村组织之外的进城农民工。把土地作为生存技术和生存保障的农民已经开始大量流入城市,出现了全国规模的“民工潮”,僵硬的城乡二元格局出现了松动。在单位之间,职员流动也已司空见惯,出现了大量国有企业职工流入外资企业,大量内陆省份人才流入沿海城市,单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。地域的鸿沟已经很不明显,单位人融入社会的状态愈加明朗化。随着对单位的依赖性减弱,单位所扮演的角色也渐渐地发生了变化,单位不再强制性地充当单位人的“衣食父母”,单位人离开单位同样可以谋求生活,甚至有可能比在原单位生活得更好。因此,换岗、转岗或再就业就会成为一件很平常的事情,以往那种“吊死在一棵树上”的现象逐渐成为异数。随着人们对单位选择自主性的加大,更多的主动权不是在单位手里,而是在个人手里。人与单位之间的双向选择、个人对岗位的多项选择已经成为现实。人员的流动,使得“单位”的意识逐渐淡化,单位人的身份意识也日渐式微,他们不再对单位有过多的依赖,单位自豪感也随之淡化,单位人逐渐融入社会并逐渐归属为“社会人”。

  第三,以单位作为基本单元的社会结构逐渐趋于消解,人们可以在单位外寻求满足自身资源需求的空间与机制。随着中国改革的不断深入,单位外社会领域和非单位组织形式也不断生长。单位外社会体系的日渐成长为个人通过单位外完成其社会化的进程和寻求满足自身资源需求的通道提供了保障,人们对工作岗位的选择拥有了更大的自主权。人们的生活空间逐渐从单位内转移到了单位外的公共空间之中,单位成员已逐渐摆脱了对单位的全面依附。随着单位外社会体系的日渐丰满,单位制开始被突破,由“单位办社会”回归到“社会办单位”,单位的社会职能逐步剥离。单位原来承担的过于沉重的社会职能还给了社会,大量事务开始回归社会。如离退休职工生活,下岗再就业等问题的出现,医疗、退休、养老、失业救济等各种形式的社会保障制度的不断发育、完善、劳动力市场的空前活跃等与居民利益息息相关的事业,很难通过单位落实到家庭,必然会转向社会拓展,向基层社会渗透。现代社会对效益原则的遵循,必然要求不断剥离单位的社会职能,将它交还给社会。越来越多的上级单位开始让下级单位“断奶”,下级单位不得不收缩其原有“全能性”功能,将专业与效率功能外的其它功能推向社会。同时,市场经济打破了单位制时代社会福利大一统的格局,多元的社会福利格局正在逐步形成。随着我国社会福利、保障机制的不断改革与完善,人们对单位福利的依赖不断降低。

  第四,随着单位制逐渐淡出人们的视野,人们的主体意识慢慢占住了首要位置。人们的需求已不仅仅停留在对温饱满足的基础之上,而更多的是能够表达自己的意志和想法,得到社会的尊重和认同。“社会人”通过自立、自主、平等的方式积极参加社会生活的方方面面,具有明显的“参与性”。社会主义市场经济的发展,促使社会生活发生深刻的变化,那种无所不包、统揽一切的“单位体制”逐步瓦解,社会资源的分配和管理从单位中剥离出来走向社会,人们对社会利益的要求又不再局限于狭小的单位,而是已经转向社会,人们只有通过参与社会建设才能满足自身安全、文明、卫生、服务等需求。在摆脱了对单位全面的依赖性之后,社会生活中公民自主意识逐渐加强,人们对社会生活的参与,行政权力的直接介入不再是前提,而是以自主、自立的人们的相互需要为现实基础,以人们通过自治组织的契约为纽带建立起来的。因而人们的参与自始自终表现为自我管理、自我服务、自我教育,体现着“共治、共享、共有”的特征,这种参与的自主性使得“社会人”能在更广阔的领域发挥自己的主体作用,在扩大社会交往中全方位地发挥自己的才能。随着改革后社会转型的全面推进,单位与职工的之间原有那种控制与被控制、管理与被管理的关系逐渐淡化,职工那种消极的被动的“单位人”身份渐渐解体,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《天津市委党校学报》2009年第5期

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