陈潭:政策时滞、制度博弈与信任赤字

——以当下人事档案制度的病变为研究对象
选择字号:   本文共阅读 2077 次 更新时间:2010-04-03 14:18:25

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陈潭 (进入专栏)  

  制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。一些人为了把档案从原单位调走千方百计想办法,找关系、走后门,于是本来不具商品价值的东西有了价值,档案成为了某些人权力寻租的必需品。而一些人利用档案作掩护,名为在公共事业单位上班,实则为自己干活,同时却可以在多个单位领取薪金。在“年龄是个宝,文凭不可少”的干部年轻化、专业化的新型干部选拔任用价值观、人才观的指引下,一些国家干部也打起了档案的主意,一夜之间都成了本科、硕士、博士、白发“少年”。

  通观以人事档案制度为平台的个人与组织之间的非合作博弈,我们似乎看不到谁是赢者:个人因“弃档”所承受的心理压力以及未来可能因为档案带来的麻烦是每个潇洒“弃档族”不能不考虑的后顾之忧;制造虚假档案者最终可能作茧自缚,必须为自己的行为买单;单位组织似乎也要为人事档案制度异化及其危及人事制度的残局收场。但我们失去的仅仅是这些吗?传统人事档案制度失范诱发的“以档谋私”、“虚假档案”、“人质档案”等现象,不仅使政策本身陷入高度失效的老化周期,它所带来的更深层次危害可能将是社会、组织、个人之间信任链条的断裂——乃至对政府及其所有政策的信任递减——信任赤字!

  我们看到,人事档案制度本身的缺陷不断凸现,非规范化的操作和分散化的管理,致使档案的信度、效度大受影响。传统人事档案制度以控制人、制约人为出发点,强调“人档不分”、“档随人走”的封闭式、内向型管理模式,是典型的计划体制产物,是与信息社会和现代人事管理相矛盾的。在档案文本里,涉及个人思想政治品德、家庭历史及社会关系等方面的内容多,工作能力、专业特长等方面的信息记载比较少。重学历、资历,轻能力、业绩;重历史轻现实;重抽象、轻具体。档案材料收集不完整、不全面,旧材料比较多,新材料补充不及时,不能真正反映个人的现实面貌。组织评价机械化、形式化、流程化、“技术化”,不能客观全面真实地反映一个人的情况。涂改、伪造档案的违法行为也屡见不鲜,假工龄、假年龄、假学历、假职称等现象增多。收集、加工、传递、利用诸环节的管理漏洞也不同程度地存在,造成档案材料遗失、缺损和变形,从而导致人事档案信息失真和人事档案制度的信任赤字。

  作为“官本位”意识和计划经济体制的特有产物,作为单位制下一种强力控制的、不对称的、典型的“符号化政治”,当下中国人事档案制度的信任赤字在不断扩大:

  第一,设置“人才壁垒”,限制了人力资本的合理流动,降低了人力资源的开发度。一个社会真正的发展在于积极地最大限度地开发人力资源,马克思在《资本论》中曾经说过“资本只有在流通中才能增值”,人力资本也是如此。而市场经济发展最基本的一个要素也是劳动力的自由流动。然而,作为人力资源流动的一个重要媒介,人事档案内容和管理形式上的制约限制了人力资本的开发;原有的“人档不分”的管理制度阻碍着作为生产第一要素的人才流动。在一个人力资源还相当稀缺的国度里,过度的“人才壁垒”只能防碍个人自由、经济繁荣和社会发展。同时,这种“人才壁垒”也造成了人力资源的“显性浪费”和“隐性浪费”,把一些适合承担某些职位的人予以排斥,将一些不适合的人去承担这些职位;把愿意承担某些职位的人予以排斥,而将那些“身在曹营心在汉”的人强力留住。因而,单位制下“粗工”、“窝工”、“怠工”的现象在所难免,工作效率、制度效益低下也在情理之中。

  第二,实施“行政控制”,强化了行政随意性,传统人事档案制度成为某些领导压人、整人的操作手段,是典型的“人治行政”。人事部门只管人不管事,在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定,而对“单位人”的品行和工作鉴定处于极度的信息不对称状态之中——许多人也许一辈也不知道他的档案到底有些什么内容。把不称职者写成称职,把称职者写成不称职,更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事,因此档案也被神圣化为权威的权力符号,成为操纵别人的手段。本来属于公权力领域的事情硬要变成“私权力”,公权力严重侵犯私权利。至于个人思想品德的记录,只能任凭领导者的“定性描述”。直到今天,如何量度思想品德,仍然是一个“歌德巴赫猜想”。

  第三,产生“制度交易”,致使人事档案制度进一步扭曲,本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的“角斗场”,制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。由人事档案衍生的一系列腐败现象仍然大量存在,档案成为某些人权力寻租的必需品。一些人为了档案从原单位调走,千方百计想办法、找关系、走后门,于是本来不具商品价值的东西有了价值。而一些人利用档案作掩护,名为单位上班,实则为自己干活,同时也可以在多个单位领取薪金。这说明,仍然有许多“单位人”还把人事档案当回事,对他来说人事档案还是身份和地位的文字记录,甚至是谋求个人利益最大化的护身符。而有的单位则根本不在乎原来的档案,承诺对引进人才重新建档,档案已经沦为事实上的“鸡肋”地位。其实,全国已有相当多的城市明里或暗里承诺高级人才不受人事档案限制,这一方面说明人才已经成为地方社会发展的重要战略资源,人才大战的帷幕已经徐徐拉开;另一方面也说明传统人事档案制度的功能日益式微,有档案和无档案已经不太重要。同时,也促使我们进一步思考:对于一项已经滞后的政策进行高成本维持有无必要?

  第四,制造“单位封闭”,削弱社会的整合性,妨碍着正常的社会分化。传统的人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系。为了维护单位利益,就必须对其他社会群体或其他社会系统进行排斥,因而人为地制造了“单位封闭”和低度化的社会流动,这种刚性化的制度隔离,加剧了单位与“单位人”乃至于整个社会的不信任状态,同时也促使某些人不“唯实”(事实)、不“唯书”(真理),只“唯上”(领导),造成了本真人格的扭曲。随着市场经济与现代化的进程和发展,社会结构日益复杂,社会差异成分越来越多,刚性的制度阻隔毫无疑问对正常的社会分化起着阻碍作用。在公共事业单位以外,市场化和社会化程度已经愈来愈高,传统的“二元人事体制结构”在政策变迁的背景下只能越发显得与社会整体不相调和。6

    

  三、信用服务与人事档案制度的去赤字化

  

  基于人事档案制度的失效及其管理困境,我们提出了“传统人事档案制度走向终结”的宣言式学术命题是有充分理由和思维逻辑的。但是,我们提出“终结”的是传统的、不合时宜的人事档案制度,并非否定未来合理的具有理性建构的人事档案制度,更不是一而概之全面否定人事档案。那种依据若干不完全的数据和资料就下“人事档案无用”或“取消人事档案”的结论,都是不符合人事档案的本质属性和现实逻辑的。

  应当承认,随着市场经济的发展和人才的流动以及信息的沟通,尤其是用人观念上的转变,使得过去以单位来确定人们身份的规程,慢慢转向对其社会价值的认可。更多的公司、企业和机构在使用人才的时候更多地是看他们的能力,不再注重个人身份,单位对员工的约定主要靠法律合同而不是档案,从某些方面来说档案的作用在现代社会中有不断弱化的趋势,但这决不意味着档案无用。因为,人事档案是一个人工作经历的忠实记录,它包括履历、身份、党团资料、奖惩、任免、工资晋升、工龄等等。它在个人办理相关手续时,比如报考公务员、工资提升、职称评定以及退休年龄的裁定、办理养老保险、办理出国手续等都是最原始的依据,在一些场合中仍然发挥着凭证、依据和参考的作用。根据目前有关规定,只有将人事关系及档案交给各级政府人事行政部门或人才流动管理机构保存的人员,才能享受应有的待遇,比如保留原有身份、工龄连续计算、国家规定的档案工资调升等等。因为档案中涉及到很多方面的问题,诸如养老保险、医疗保险、失业保险等国家推行的福利政策。因此,在目前的“双轨制”语境中,个人完全没有必要“独善其身”而置档案于不顾,否则损失的利益仍然是自己的。所以,对于自己的档案还需要耐心地“维护”和“善待”。

  在一个资讯相当发达的时代里,个人亦不能无档案。即使在西方发达国家,人事档案也并非无用。与我国不同的是,公民个人在上学或就业时不需要有一叠纸质材料跟着“跑”。在美国和加拿大,个人档案网络化建设已非常完备。在任何一个学校、组织学习或工作之后,个人基本信息都会保存到这份网络档案中。美国通过类似于中国身份证号码的“社会保险号码”来建构公民档案,这个小小的“号码”包含着个人的“信用记录”、“驾驶记录”、“司法记录”等方面内容。而且,这种档案具有明显的社会性,有关部门查阅起来非常方便,比如,司法部门就可以通过这个“社会保险号码”调查每个人的司法记录。同时,公民个人也可以通过特定的密码在网上进行查阅。因此,从西方发达国家的经验来看,人事档案的功能主要体现为信息记录功能和信用凭证功能,而不是中国传统人事档案所强调的政治身份功能和评价考核功能。

  实际上,信息记录才是人事档案最基本、也是最重要的功能。这种以信息记录为主形成的档案材料,将是真正了解个人的依据和载体。如果考察者欲通过人事档案对个人进行考察,那么档案记录的详略、真伪以及记录的粗细程度都将直接影响着考察者对考察对象的印象与评价。当把个人的静态性材料(指实绩、考核结果、评价说明等形成了工作、学习、业务状况方面的归档材料)和动态性材料(指知识、智慧、气质、性格、健康状况、能力等生理和精神品质方面的材料)如实详细地记录在人事档案上,让考察者客观地掌握真实可靠的情况资料时,人事档案的功能才能得以充分地体现,这样既能较为全面地提供个人基本信息,又能维护档案的严肃性与真实性。相反,如果态度马虎,把应该详细记录的内容随随便便应乎,或者记录不细心,导致错误百出,这些都能从一定程度上影响档案正常功能的发挥。如果档案在收集、鉴别、整理当中违背本人的真实状况,或者掺杂个人的情感,毫无疑问就会歪曲个人的基本事实,从而导致对个人基本信息的根本误读。因此,加强信息的真实记录和进行规范化的管理,不仅能增强公民的档案意识,还能提高档案的使用频率,更能显示它的价值。而档案价值越大,人们对档案也就必然会越加重视。

  信息记录的目的也在于提供信用信息。实际上,人事档案是个人信用体系建设中的主要环节,也是个人信用数据的主要媒介。如何在资讯化、市场化的基础上发展我国原有的人事档案管理制度,使其在新时期更有效地为选拔使用人才服务,探索建立更完整、更符合人才市场发展需要的人才信用制度呢?行内专家认为,可以借鉴征信国家的做法,强调征信数据完全公开、信用管理相关法律完善、征信市场完全商业化。7因此,中国档案管理机构应该逐步转化为独立的富有权威的征信机构,完善信用管理法规,建立健全的征信体系,促使现行人事档案建设成为电子化信用档案,从而实现人事档案制度现代化。作为中介的档案管理机构,应该加大联合征信力度,努力实现资源共享。比如,由社会保险局提供养老保险、医疗保险、失业保险等方面材料,各种考试机构提供资格证书方面材料等。明确与公安、银行、工商、税务、民政、法院、企业及相关单位的关系,及时收集信用记录入档,及时为相关部门提供资信证明材料。明确规定哪些材料要求入档,哪些单位及个人需要提供材料,需要提供经济生活哪些方面的资信证明,等等。如是,既有利于关联机构和用人单位可凭特定的手续或被授权上网查询了解个人基本信息,又有利于整个社会信用体系的建设。

  我们认为,人事档案制度改革必须突出人事档案的公共服务功能,从而改变原有的政治控制和身份依附关系。人事档案制度改革必须强化人事档案的信用管理功能,从而避免当前的制度危机和管理困境。但是,当下的人事档案制度变革函数还缺少相当多的变量,比如强烈的“导火索”、利害相关人的持续诉求、媒体的广泛注意力、意识形态压力等。更为主要的是,任何一项制度变革都会经过“思想斗争”、“利益阻止”以及沉淀成本的考虑。干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门等多个组织,多头管理下的利益冲突不可避免。尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理,但为了 “分得一杯羹”,劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的就业分配和留学服务机构等,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《天津市委党校学报》2009年第5期

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