张志成:对于目前我国土地制度问题的若干思考

选择字号:   本文共阅读 3071 次 更新时间:2010-03-21 16:55:23

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张志成 (进入专栏)  

  

  一、土地问题的历史根源

  

  (一)是传统农业在超经济剥削下过度发育的问题。

  土地、人口、政权三者是组成现代国家的核心要素。有了土地,才有发展空间,才有资源、能源、粮食、安全。

  从春秋时代开始,中国大地上就发生了争夺土地和人口的兼并战争,只到秦帝国实现大一统。但这一统一也并不意味着争夺的结束。随着北方游牧民族兴起,其和南方农耕民族之间大致围绕长城一线,展开了旷日持久的土地和财富的争夺。最终,满族建立了统一的清帝国之后,中国才基本实现了两大生活方式民族的共生共存。保有新疆、西藏、台湾、外蒙古和外兴安岭、对朝鲜和中南半岛实现了有效控制的清帝国1300万余平方公里的疆域不仅实现了国家的绝对安全,而且刺激了经济的迅速增长。其标志性的表现就是传统农业自然经济生产方式之下,人口迅速增殖,达到了4亿。

  但是,封闭的封建大帝国的弊端是,一方面,超经济剥削(表现为国富民穷)压榨了经济产出的剩余,使经济无法一直无法实现质的飞跃,无法跨越自然经济向商品经济和市场经济的过渡,另一方面,有效的内部循环(对于皇权统治集团而言)使之丧失了和外界交流的动力,丧失了参与世界经济分工的重大历史性机遇,而内部扩大再生产和商品化生产则由于土地难以增加和人口的不断增加而受限于土地和人口的比例,最终导致当时最发达的中华帝国(以GDP占世界的比例为标志)却有着几乎是文明社会中最大量的贫困人口。资料显示:清末耕地面积基本上达到16亿亩,与现有耕地面积18亿亩十分接近,但耕地面积的急剧增长并没有缓解饥荒的压力,相反“入清以后由于人口增殖过快,人口压力剧增,粮食供应空前紧张。清代中国人均粮食占有量倒退到2000多年前春秋战国时代的水平上,饥荒的频繁发生已经呈现出不可避免的恶化趋势”。

  相对于超经济剥削对财富的需求和人口的增殖,耕地明显不足,由此,历代中国农民主要通过垦荒毁林扩大耕地面积。资料显示,这种现象早在2000年前就已经存在,汉代中后期就曾因为大量森林被垦辟为农田,以至于政府再也无力像汉朝中前期那样给无地流民发放公有林地和皇家园林。此后的农业资源开发逐渐向边荒地带扩展,为了生存人们不得不进入自然条件异常严酷的高寒地区和山谷地区继续拓展生活空间,脆弱的生态环境遭到前所未有的破坏,水土流失、土壤沙漠化等环境灾害因此日渐加剧。据统计,公元1世纪至9世纪,每百年旱灾的发生频次都在100次以内徘徊,到了17~19世纪增加到300~500次。在传统农业的后期阶段人口压力达到鼎盛状态,因为技术进步而增加的粮食产量在不长的时间内被大量人口消耗殆尽,于是饥荒以更大的规模、更频繁的次数发生。

  从历代耕地面积(单位:百万顷)的数字看: 西汉时506;逐步上升,到明初为522;乾隆为989;民国1143;而历代人口数(百万)平均年均增幅为1%; 西汉59;西晋19;盛唐52;从宋开始,战乱期减少,北宋121;明初60;万历200;清初80;鸦片战争年间426;人均耕地面积,北宋之前大体保持10亩,北宋后螺旋式下降,至清朝为2.9亩。这是基本情况。由于人均耕地的螺旋式下降,无论是自耕农还是小地主,社会整体趋于贫困化。乾隆曾经说:“欲使家给人足,比户丰盈,其势断有所不能。” 身为康乾盛世皇帝的他也只能“蒿目怵心呼天佑”,大呼“朕甚忧之!”从结构上看,土地兼并问题随着王朝统治的衰败而循环往复。失地农民成为社会革命的中坚,兼并土地成为农民起义的导火索。

  作为统治集团对农民的超经济压榨所带来的后果,可以说,中国所以产生“三农”问题,根本原因有两个:一是土地资源的绝对紧缺,二是土地资源的相对紧缺。其中,相对紧缺是政治问题,也就是解决人人有耕地的问题,这一问题已经由新民主主义革命而得到解决;而绝对紧缺则是经济问题,也就是延续到今天仍然没有得到很好解决的现代“三农”问题:庞大的人口、有限的耕地,客观上限制了农业的商品化生产,导致农民一直无法摆脱贫困。当然,具体分析,我国土地问题还存在很多复杂的方面。包括:优质耕地少,旱涝保收的耕地少;水资源分布季节和空间不均衡;人口和土地分布不均衡,等等。

  值得注意的是,中国农业的问题不是生产力的问题。单位土地产量以及复种指数,中国一直遥遥领先于世界,但人均产量则远远落后于世界,这里的客观原因主要是,中国土地数量少,由此,在技术水平落后的帝国时代,必须通过大量的劳动力投入才能实现高产出,而对劳动力的需求又导致人均产量降低,从而陷入了恶性循环。

  (二)是国家统治方式和经济结构问题。

  封建帝国时代的税赋主要有两种方式和两种形式。一种方式是田赋。第二种方式是人头税。一种形式是实物和货币,第二种形式是劳役和兵役。封建社会的根本特点是农民依附于土地,而在人身上半依附于地主。地主、特别是官僚地主作为特权阶级,一般无需缴纳人丁税。这一治理结构使农民投献土地给地主或者其中的贵族集团,导致了土地不断向大地主集中,并使中国的发展陷入周期律。汉以来,政府往往对田地实行什一之税,比较而言,这一税率并不高。但是,人丁税特别是劳役式的人丁税负担非常之重,因此,普通自耕农和小地主往往投献土地给无需缴纳人丁税的特权阶级,使土地集中程度越来越高。最终,使以田赋和人口税为收入的中央政府由于丧失人口税而无以为继,在加捐、加派的无奈之举中沉沦。这一问题到了明清时期才得以比较好的解决,特别是,康熙五十一年(1712)清帝国实行摊丁入亩和严格控制特权,改善了土地分配结构;国家富裕,而象明代以及之前那种田连阡陌、有“鸦飞不过的田产”的大地主逐渐退出历史舞台。所谓摊丁入亩,就是把人头税摊到田赋里一并征收。以土地数量计算应纳税收。这样,即便自耕农投献土地给大地主,也无法实现降低负担的目的。加之清朝革除了地主、有功名的人的特权,因此,从根本上完成了巩固皇权统治的体制性建设。总体看,小自耕农、佃农、雇农越来越多,完全无地的农民逐渐减少。例如,有研究者认为,无地贫民在北宋时占40%,明朝30%,民国19%。如果把国家和农民乃至地主进行力量比较的话,清朝的统治使国家——也就是皇权集团空前强大,而地主和农民空前软弱。但这一过程所导致的后果是,国家的非经济剥夺加上地主的剥削,以及自耕农平均土地数量的减少,使从全社会而言实现扩大再生产和商品化生产已经成为不可能,以土地为载体的资本原始积累根本无法实现。加之缺少海外贸易,经济的比较优势也无法变为资本积累,中国最终丧失了迈入近代生产方式,从短缺经济变为富裕社会的最后机会。

  总体而言,封建时代中华帝国的历史是农业文明的完整发展史,也是皇帝与地主、地主和农民围绕土地进行利益分配和利益斗争的历史,也是一部贫困史。

  

  二、土地及相关税收制度的历史沿革   

  

  中国古代的土地所有制包括国家所有制和私有制两种,私有制包括地主土地所有制和农民土地所有制。总体的趋势是国家土地所有制逐步瓦解,私有制度逐渐占据上风。

  古代主要的土地制度大致有以下几种。一是井田制。一般认为,这是一种国家所有的土地制度,土地不能自由买卖。二是屯田制。在这种制度下,国家强制农民或士兵耕种国有土地,征收一定数额田租。特别是建安元年(196),曹操在许都(今河南许昌)附近进行屯田,使屯田最终形成完善的制度,这一制度从某种形式上讲沿用至今(新疆生产建设兵团)。屯田制度农民被束缚在土地上,身份不自由。三是均田制。这是北魏至唐中叶的一种土地制度。对农民实行计口授田,对皇室、贵族、勋臣和官吏按等级分配土地和奴婢。这是中国帝国时期(封建)的重要土地制度之一。北魏孝文帝太和九年(485)颁布均田令。北魏以后,均田制为其后的北齐、北周、隋、唐等朝沿用,具体办法略有变更。隋唐两代都按官爵授给王公贵族、各级官吏以永业田和职分田,数额多少不等。这一制度的核心是土地买卖受限,按照现代法律制度的角度来理解,就是被授田者只有有限产权。这一制度实施至唐中叶,由于社会生产力的提高和商品经济的发展,土地兼并空前盛行,国有土地通过各种方式不断地转化为私有土地,政府控制的土地日益稀少,政府已无地授田。之后,中国土地制度转为以私有制为主体的时期。另外,需要关注的是,随着土地的私有化,可分配土地以及新开垦土地逐渐减少,中国还产生了永佃权。永佃权是附着于土地私有制度之上的新型产权制度,这一制度萌芽于宋代,其形成使土地所有权与使用权的分离,到清代,永佃制租佃关系已经成为遍及全国各地的普遍行为。

  中国古代是农业社会,财政收入主要来自土地,二者是相互依赖的,因此,税收制度应该看作土地制度的一部分。从历史发展来看,中国土地制度从国有转为半国有、再转为私有的过程也伴随着税制从实物加劳役转变为财产税(以土地面积为核心)和以货币计价。当然,这一过程也伴随着产品商品化程度的提高。唐德宗建中元年(780),均田制最后瓦解。与均田制并行的租庸调法也无法实施,改行两税法。学界一般认为,两税法在中国赋税史上是一次重要的改革,实行按财产多少征税,改变了唐代以前以人、丁为本的赋税制度; 是明、清税制的发端。明中期,中国开始实行“一条鞭”法。实施这一制度的根本原因是田地迅速向地主手中集中,同时,商品经济有所发展。一条鞭法的主要内容是:把一切征项包括田赋、徭役、杂税等合并起来编为一条征收;把过去按丁、户征收的力役改为折银征收,称为户丁银,户丁银摊入田赋中征收。一条鞭法还没有把力役全部摊入田赋,只是部分摊入;“一概征银”,无论田赋或力役一律折银缴纳,差役由政府雇人充当。这是我国税收历史上由实物税向货币税转变的一次重大改革。清初继承明制,继续实行一条鞭法。到雍正年间,又在这一基础上进行重大改革,实行“摊丁入亩”。清朝政府将历代相沿的丁银并入田赋征收。又称摊丁入亩,这是是中国封建社会后期赋役制度的一次重要的改革。为了保证政府赋役收入,清政府于康熙五十一年(1712)规定:以康熙五十年的人丁数作为以后征收丁银的标准,把丁银固定下来,以后滋生人丁永不加赋,为摊丁入地创造了条件。康熙五十五年(1716),摊丁入地首先在广东实行。随后各省纷纷题请,至光绪八年(1882)全国绝大多数省府都实行了此项赋役制度。由于这一计税方法以土地面积为准,由此,使无地的农民摆脱了丁役负担;地主的赋税负担有所加重,由此,在一定程度上限制或缓和了土地兼并;而少地农民的负担则相对减轻。

  从全部中国史的角度看,古代土地制度随着生产力水平的提高以及与国家控制力的提高相适应的赋税制度的改革,经历了国有到半国有再到私有的过程,经历了国家对土地直接控制权逐渐放松的过程。从以王朝为单位的周期性历史来看,在一个王朝中,往往也经历土地国有到土地私有,然后向地主手中集中的过程。土地私有化的推动力是由于农业社会中财富主要出于土地,因此,地主阶级以及皇权集团和商人都疯狂掠夺土地。土地兼并往往在一个朝代的后期表现突出,它是封建经济发展的结果,是地主土地私有制和地主阶级力量增强的表现。如:西汉末年、唐朝中后期、北宋中期、明朝中后期时,土地兼并现象十分严重。土地兼并的本质是封建国家皇权统治集团和地主阶级矛盾的表现,是皇权集团与地主相互依赖又相互斗争的结果。土地兼并往往导致皇权集团的败落,使皇权集团将本应有地主承担的赋税加在农民头上,最终往往使农民揭竿而起,捣毁旧王朝,重建某种形式和某种程度的国家土地所有制,并实现平均分配。这一是反应了农民和地主及专制皇权集团的矛盾,二是反映了封建国家的皇权集团同地主的矛盾。在人身制度方面,百姓则经历了从“奴隶”到“农奴”再到“农民”的过程,是百姓对国家和地主人身依附逐渐松弛。总体上的中国经济史就是皇帝和地主、农民围绕土地支配权斗争的历史,全部的政治史就是皇帝和地主争夺农民控制权的历史,相应地,全部的思想史不过是君(皇帝)、臣(贵族、地主)、民(农民)的伦理关系史。

  需要指出的是,“永佃权”标志着佃农社会地位的提高和独立性的增强,也标志着土地所有权与使用权的初步分离,是中国土地制度的大变革,也可以说是我们当前土地联产承包责任制的发轫。永佃制的基本特征体现为地权与佃权相分离,永佃权是佃农的一种权利,永佃制是租佃关系中的新现象,是先进租佃关系的代表。永佃权的形成很好地解决了土地国有和土地私有的对立,(点击此处阅读下一页)

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