史啸虎:去行政化才是修改《村民委员会组织法》的要害

选择字号:   本文共阅读 1136 次 更新时间:2010-03-14 13:38:39

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史啸虎 (进入专栏)  

  

  最近,北京大学法学院人大与议会研究中心的十一位专家和学者向全国人大相关机构递交了一份《村民委员会组织法》修订建议书,我总的看法是,修订《村民委员会组织法》很有必要,此文所列建议也大多有益。但是,该法修订的要害这些建议并没有涉及。因为无论是修正草案还是此文的建议都没有提及村民委员会的去行政化改革问题。

  众所周知,在原法规定和政府高压下,我国的村民自治组织现在承担了大量的原本由政府承担的办理公共事务的职能,结果越来越像一级政府,其原本最重要的自治功能,即非政府组织性质,几乎丧失殆尽。可以说,这是“政社合一”的人民公社瓦解后留给我国农村的一份政治遗产。在这种情况下,我国的村委会就成为一个具有强烈行政组织色彩的半行政组织,其原本应有的自治组织的功能也被淹没在所谓“基层政权”和“行政村”的模糊概念的水面之下了。这也是村民自治制度之所以长期陷入困境的主要原因。现在是到了将这份政治遗产送入博物馆的时候了。

  村民自治制度改革的一个重要内容就应该是将本来就属于政府的办理公共事务的行政权力重新交还给政府并由政府重新责无旁贷地承担起来。这也是我国政治体制改革,尤其是政府体制改革的一个重要内容。目前,我国社会和经济发展出现的一个新情况是:社会公共需求的全面增长与政府公共产品供给的严重短缺以及政府公共服务的严重缺位形成了非常鲜明的对比和巨大的反差。因此,推进政府行政管理体制改革就是要促进政府向一个敢于承担法律赋予的向社会提供公共服务和公共产品责任的服务型政府转变,而不是像以前那样推卸自己提供公共服务的责任。

  为此,我们应该在修订该法时首先明文约定村民自治组织属于非政府组织,该委员会无权也无任何义务去“协助政府开展工作”。其次,我们修法时应首先明确村民自治组织的功能性质。现法对此始终语焉不详。结果使得我们的村民自治组织就成为了一块橡皮泥,谁有权都可以来捏一下。

  由前所述,要改革我国的村民自治制度,首先要弄明白村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织,是行政组织呢?还是社会组织?抑或是经济组织?对此问题,现《村民委员会组织法》及修改草案都没有正面予以回答,只是将并仍然将村民自治制度设计成为一种自我管理、自我教育和自我服务的、按照四个民主原则进行运作的基层群众性自治组织。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题,即,这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢?是行政自治?还是社会自治?抑或是经济自治?

  对此关键问题,《村民委员会组织法》虽然没有明确定性,但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看,村民自治组织是既要办理公共事务,也要办理公益事业的全面自治组织。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作角度看,村民委员会这个村民自治组织的性质是一个行政组织。但如果从法律授权该组织负责办理公益事业的角度看,村民自治组织还具有一个社会组织,甚至经济组织的性质。为什么要这么说呢?因为,办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能,而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。要村民自治组织去包打农村基层天下是可笑的,也是不可能的。

  还有,当年我们在颁行《村民委员会组织法》时,无疑是想用这种所谓自治组织来填补人民公社瓦解后基层农村腾空出来的管理和控制的空间。人民公社的“政社合一”的基层管控体制是建立在土地集体所有制基础上的。没有这个制度就不可能有所谓的人民公社。反之亦然,没有了人民公社,但只要这个土地的集体所有制还在,我们这个对谁都不放心的政府就不可避免地要在农村的村一级设立行政或类行政机构,以维护这种土地制度可能给政府带来的巨大的利益。历史也是这么证明了的。

  这二十年来,我国各级政府之所以能从大规模城市化征地过程中所获得的数以十万亿元人民币计的巨量的土地利益,就是与这种土地制度以及基于这种土地制度所设计和建立起来的行政化的村民自治制度息息相关的。所以,村民自治组织的去行政化改革其实是一个连同土地制度改革、合作社制度改革(主要应大力发展社区型合作社)以及我国的政治体制改革在内的综合性体制改革。所以,我始终坚持村民自治制度必须进行去行政化改革。否则,该制度的任何改革,只要回避了这个方向,都只能是有限改良主义,都不过是试图继续以法律形式容忍和鼓励强权对广大农民的基本政治和经济权益的剥夺。因此我们也可以预见,这次修法,即便这些学者的观点全部被接受(尽管这是不可能的)也都是不可能给中国农民带去真正民主的。

  我们所在的这个世界上几乎所有国家都实行的是三级行政,即中央、省(州、府)和市县(郡、镇、町、区)。而我国呢?为了管控社会的各个方面,早已就是五级了!这种奇怪的五级行政不仅耗费了巨量的公帑,也在我国诞生了一个世界上权力最无监督、规模最大、效率也是最低的官僚集团。可就是这样,我们对生活中国农村基层的遭受最多苦难的广大农民还是放不下心来,还要以立法或修法方式在中国社会的最底层再人为创造出一个第六层级的行政村来严加管控。实乃是不可理喻的事情。

  可见,如果这次修法再不以法律形式明确村民自治组织的非政府组织性质,该组织在设立二十多年后仍然会是一个二政府,从而继续丧失其独立的自治组织的本来性质。我认为,这是现法及修法草案最不能让人容忍的败笔之一。最后,我也希望我们的立法机构和撰写本建议书的专家和学者们都能够真正解放思想,在修法的要害之处是去行政化的问题上形成共识,从而修订出一个真正的好法律来,以让政府复归公共服务的本来职责,以还村民委员会民间组织的本来面貌,为我国的广大农民争得更多的民主权益。

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