胡德平:统筹城乡建设是解决城市居民住宅的根本方向

——谈谈住宅问题(之四)
选择字号:   本文共阅读 947 次 更新时间:2010-03-13 18:09:49

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胡德平 (进入专栏)  

  

  我国建国至今都是一个城乡对立的二元经济结构的社会,但自改革开放以来,这种经济结构已有了明显改变,尤其是在珠江三角洲和长江三角洲,城乡对立的二元经济结构已被完全打破,新的城乡结构模式正在探索、建设之中。在城乡关系的剧烈变化之中,我国究竟是要走中国城市化的道路,还是要走中国城镇化的道路呢?

  我认为,我国应走中国特色的城镇化之路。城市化的道路虽然有其节约土地,利用资源集约效率高且强调迁徙自由的一面,但其弊端就是牺牲农民、农业和农村,大工业生产都密集建在城区,片面经营城市。现在,许多发展中国家的特大城市中,都有一望无边的、大片大片的贫民区,这就是畸形城市化的一部分。我国首都也出现了各省的“城中村”,亟应引起高度关注。今天除去纽约等极个别城市外,就是发达国家也没有走这条单一的城市化的道路,他们走的是城镇化之路。这条道路非常值得我国学习,但我国一定要走出一条既符合我国国情、民情,又能够统筹掌控城乡规划建设的城镇化之路,为我国的城乡居民解决工作、生活相配套的住宅问题。

  我国十三亿人口中,农民仍占大多数,上亿的农民实际已变成不务农的农民工。我国领土虽大,但不富饶,荒漠化和沙化土地面积竟达46%,若再加上高寒山区、石化山区和水土流失流域,算一下大概要占国土面积的半壁江山以上吧?就是工商业比较发达的华北地区,现在也已成为严重的缺水地区。政府若再不把城乡统筹的任务担当起来,是绝对不行的,否则中华民族将沦为一种城乡更加对立,国将不国的境地。实际上,我国城镇化和新农村建设的适宜空间也就是国土的一半左右。

  自1982年修改宪法以来,城市的土地均属国家所有(见该年宪法修改第十条)。农村、镇、城市郊区的土地,除法律规定的国有土地之外,均属集体所有(同上)。

  现有城市的国有土地宪法已有明确规定,本文认为这些存量的国有土地需要稳定,但今后城市发展、城市增量土地的性质,可否讨论一下呢?

  试想,今后城市还要不断地扩大延伸,按照城市土地属于国有的法律条款视之,势必要把农村、集镇、城郊农民的集体所有制土地都变为国有,那将必然产生如下问题:

  第一、这些变为国有的城市用地都是出自于公共利益吗?如是,可以用征收的方式变为国有土地。如不是,则不能变更,1982年的宪法中也无明文支持这种做法。

  第二、城市的扩大延伸,必然要发展大量盈利的工商业和服务业,如果政府用征收的补偿价格变更农民集体土地的属性,又以市场价格卖给工商业、服务业,是否有剥夺农民、农村、农业之嫌?我认为其性质远坏于与民争利。

  第三、目前,我国城市形成了土地使用权的买卖市场,农村也开始有了承包耕地租赁流转市场。这些变化已经突破了1982年的宪法条文,这是历史发展的必然。后者的积极作用显而易见,因为它促进了耕地的集约经营,创造了财富,有如牧业发展中增加的羊群。前者只有政府是唯一的农村集体土地的买主,又是唯一的国有土地的卖主,而且是国有土地唯一的招拍挂的卖主,交易结果是招高了地价,最后形成天价的居民住宅价格仍需消费者承担,正是羊毛出在羊身上。

  第四、所有地方政府出让土地的收入都长期列为预算外收入,这样做实际上逃避了国家的监管和税收。这种预算外收入如列为政府预算内收入,则政府又陷于违宪的不义之中。地方政府现在的财税收入也确有困难,但应从国家的财税体制上谋求解决之道才对。

  宪法是治国的大纲大法,其权威性是全国人民和各党各派都必须遵守的。宪法不变的原则是其建国治国的根本理念,但在其建国治国的道路上不可能不遇到新的变化和矛盾,我国的人民代表大会,我国的执政党,根据人民、历史前进的需要,对这些变化和矛盾提出新的解决方案和办法,修改宪法条文就是一件再自然不过的办法了。去年沈岿等几位律师对城市拆迁工作的批评和建议,就对我国的法律建设起到了很好的促进、改革作用。

  2008年中国共产党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。在《决定》中,明确了这样的原则:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益,逐步建立城乡统一的建设用地市场。”

  据此原则精神,农民的小产权房可否取得合法地位呢?拥有集体土地所有权的村民组织可否成为城乡统一建设用地市场的一个交易主体呢?村民和村委会组织可否用集体所有的非农用地去主动招商,再次发展乡镇企业或合作化组织呢?根据三中全会的精神,我认为都可以放行通过,如果这一精神得到实践和法律的认可,我认为我国的经济发展,起码还有三十年的黄金期。但一定要在党和人大、政府的紧密配合下,有序稳妥地进行。

  就改革的历史进程而论,一些固有的政策和领导人的言行也都涉及这些问题,并有例可援,如耀邦同志1979年6月对一份报道农村文化的报纸就有如下批语:

  随着农业和农村形势的不断好转,我们需要把全国的小城镇建设成为政治、经济、文化的基层中心。建设这种基层中心,不是靠国家投资,而是引导各方面采取集体所有制形式予以解决。但这要有计划,有领导。

  (《胡耀邦思想年谱》P385)

  同月他又对湘潭地区劳动力过剩的问题发表意见,坚决反对农村发展了,再走那条提高核算单位的老路,再搞那种穷过渡的方式。

  1979年12月13日至14日,耀邦同志主持召开了全国地县宣传工作座谈会,在会上他说:清朝末年,我国茶叶产量是五百多万担,我们去年才恢复到五百多万担;三十年代我国产生丝四百多万担,我们现在才三百多万担。最近香港有个人同我说,你们把鸡、鸭、鹅毛都丢了,很可惜呀。如果平均一只家禽绒毛算五钱,如果我们全国有二十亿只家禽,我们就有一亿斤羽绒,一亿斤羽绒,可以做多少鸭绒被子!这些资源就可以发展为一种新的羽绒行业。若干年后,江西共青城的鸭鸭羽绒服打入国外市场,现在则被波斯登羽绒服取而代之。我记得,文革前贺龙同志写过一篇论人民军队的文章。他写道,人民军队的三大纪律八项注意,在资产阶级老爷们看来,什么不拿群众一针一线,什么说话要和气,都是些鸡毛蒜皮的小事情。贺龙同志认为:其实这才是人民军队的本色,也是人民军队战胜帝国主义和一切反动派的力量源泉。耀邦同志也是从这些似乎是鸡毛蒜皮的小事情说起,并与我国人民事业的发展挂钩。在会上他还说到:

  我的意见要从明年开始好好考虑建设小城镇的问题。使我们国家几千上万个小城镇,主要不是靠国家投资,主要靠集体投资的办法,集体所有制的办法,把我国几千上万个小城镇建设成为农村里面政治的、经济的、文化的中心场所。

  (《胡耀邦思想年谱》P458)

  耀邦同志说的用集体所有制的办法建设小城镇,是否是空想?上世纪八十年代发展起来的浙江苍南龙岗镇,萧山的航民村,东阳的横店村,北京的窦店村、郑各庄,江苏江阴的华西村,山东龙口市的南山村,广东顺德、东莞的小城镇的发展,就是这样的典型。据我所知,耀邦同志对北京昌平县沙河乡的踩河大队,山东牟平宁海镇的西关村,江苏无锡的华庄镇、江阴的青阳镇的建设,也视察参观过,并留下良好的印象。1986年10月,他在无锡的华庄镇为该镇欣然题词:“向五亿产值,一亿利税前进”。当然,这些小城镇也不是没有问题的,也需要不断改进完善,但他们的发展方向是正确的,起码广东珠江三角洲的村镇财政负债问题就极小极小。今年1月19日《人民日报》头版登载的湖北武汉蔡甸区奓山街和汉南区则是统筹城乡建设的新典型。

  科学社会主义思想的奠基人恩格斯,也写过若干篇论住宅问题的文章,他认为,在资本主义社会中,工人阶级和劳动人民的住宅问题这里是解决了,同样的问题在另外一个地方又会出现,今天解决了,明天又会出现。这种说法很有道理,否则美国怎么会出现房贷危机呢?但这种危机是否是在工人阶级绝对贫困化的情况下发生的呢?我认为又太绝对化,但他关于住宅问题精彩的论述我们不应该忘记。他说:

  消灭城乡对立并不是空想……只有使人口尽可能地平均分布于全国,只有使工业生产和农业生产发生密切的内部联系,并使交通工具随着由此产生的需要扩充起来—当然是以废除资本主义生产方式为前提,——才能使农村人口从他们数千年来几乎一成不变地栖息在里面的那种孤立和愚昧的状态中挣脱出来。

  (《马克思恩格斯选集》第二卷P542—543,1972年版)

  我国城乡居民的住宅问题,说到底是土地制度的问题,只有在统筹城乡一体化的进程中,才能得到根本的解决。中国今后在城镇化建设的道路上,完全可以把城市利益和农村利益,城市居民的利益和农村居民的利益,全民所有制的国家利益和集体所有制的村镇利益统筹结合起来。实行城镇一体化,可以扩大城市居民居住的用地空间,增加土地供应量,降低地价,综合利用各种资源,统筹规划居民的生产、生活、休闲、公用设施和公共事业,市场的主体又多了一种农村集体所有制的推动力量,何乐而不为?这才是解决城市居民住宅问题的根本方向!

  

  2009年1月21日

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文章来源:《南方周末》2010年1月28日

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