郑永年:中国要平衡国家发展权和社会民生权

选择字号:   本文共阅读 1127 次 更新时间:2010-03-11 09:47:14

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郑永年 (进入专栏)  

  

  中国总理温家宝在今年全国人大的《政府工作报告》中,再次重申了其在两会前作客新华网论坛时提出的要让人民更幸福、更有尊严的论述。温家宝的这一论述已经在中国社会引起了很大的反响。在报告中,温家宝也同时强调中国政治改革的重要性,指出没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设就不可能成功。历届政府工作报告和党代表大会报告中都会对政治改革有所论述,但实际上除了强调民主(主要是基层民主)和反腐败之外,人们对政治改革的理解并不深入。如果把温家宝的有关人民幸福和尊严的论述,和这一届政府的重中之重即民生问题联系起来看,人们对中国政治改革的内容是什么就会有一个明确的看法,那就是要用政治改革来推进民生问题的落实。很简单,民生问题不解决,人民的幸福和尊严会是空中楼阁。

  目前中国社会最大的矛盾都聚焦于民生问题。民生问题是经济问题的核心,民生问题不解决,中国的消费社会就建立不起来,可持续经济增长就缺乏动力。民生问题是社会问题。包括中产阶级在内的越来越多的人,正在被方方面面的民生问题所困扰,包括住房、教育、社会保障和医疗卫生等等。这在中国社会目前流行的一些新概念如“房奴”、“孩奴”等得到充分的反映。社会上抱怨的大都是有关民生问题的。实际上,即使大部分公开的社会群体事件或者抗议运动,其核心也是民生问题。民生问题更是政治问题。民生问题解决不好,政治稳定没有牢靠的保障。社会的稳定不能光靠政治控制,社会民生权的实现才是社会稳定的最重要的基础。

  

  中外对权利的不同理解

  

  民生权是中国社会所高度认同的最基本的权利。自改革开放以来,西方在人权方面一直对中国构成很大的压力。中国政府持开放的态度和西方保持对话。在和西方的对话中,中国一直强调中国和西方在人权理解方面的不同。中国强调的是国家生存和发展权,而西方更多的是强调个人的政治权利。不同的文化体系形成人们对权力理解的不同,而不同的社会经济发展阶段,这些权利的实现程度也是不同的。这些都是民众可以接受的说法。

  中国目前最大的政治问题,就是国家发展权并没有转化成为社会民生权。一些人担心西方式的权利概念会对中国社会和政治稳定产生负面的影响。不过,实际上,人们对此并不用太过于担心,因为文化认同的不同,西方式的概念对中国社会的影响并不会太大。在现阶段,对大多数中国老百姓来说,主要的问题并不在于是否能够实现西方人所界定的那些权利,而是能否实现中国社会本身所认同的民生权。人民所高度认同的权利如果不能被实现,或者被剥夺,那么稳定就会成问题。

  那么,什么是中国社会所认同的权利呢?很简单,就是民生,就是社会上所说的,学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这些权利在几千年前的儒家经典《礼记》的《礼运篇》里面已经说得清清楚楚了,一直以来被视为是中国人对理想社会的基本要求,直到今天中国社会对这些权利的认同度还是非常高。(应当指出的,在中国文化传统中,社会稳定本身也是社会所认同的权利。)

  在实现这些权利方面,中国也取得了一些进步,但不是很理想,尤其在改革开放以来经济建设取得的巨大成就相比之下。就是说,改革开放使得国家实现了其发展,但社会民生权则停滞不前;较之国家的富裕,人民还是很贫穷。

  从政策层面来说,也不能说中国政府不重视民生问题。民生问题在很多年里一直是中央政府政策的首要议程,在这方面出台的政策也不少。问题是这些政策执行不力,很多政策仍然停留在纸面。在领导层层面,这些政策是主要议程,但一旦到了官僚和地方政府层面,它们就不再具有重要性,甚至是可以加以忽略的了。今天,中国社会各方面对民生问题已经有了很高的认同感,没有人会反对民生权政策的重要性。那么,为什么这些政策很难执行下去呢?主要是中国并不存在实现社会民生权的政策环境。要实现社会民生权,有很多方面的问题需要考量。

  

  实现社会民生权需多管齐下

  

  首先是要调整政策思路,把经济政策和社会政策明确区分开来。在中国,长期以来,在GDP主义的主导下,各级政府把所有的政策领域都视为是经济政策。那些本来是属于社会政策领域的,如教育、医疗和公共住房等,被视为是仅仅是经济政策的一部分。实际上,到今天为止,中国还没有明确确立社会政策领域。正因如此,在各级政府那里,这些社会领域的GDP功能(对经济增长的贡献)被凸现出来,而其社会功能(社会成员的民生权)就被忽视。所有这些社会领域都是要求政府和社会的大量投入。但在中国,这些领域多年来一直是政府和企业暴富的领域。很显然,如果政策思路不调整,社会政策就建立不起来,社会的民生权也无从谈起。

  第二要大量增加政府的社会性投资。在中国,生产性投资和社会性投资之间存在着严重的失衡。改革开放三十多年来,中国的经济增长主要来自生产性投资。社会投资一直没有得到重视,每况愈下。教育、医疗卫生、社会保障、公共住房、环保等等方面的社会投资严重不足。特别需要指出的是,每次经济危机总会导致生产性投资的激增和社会性投资的减少。1997年金融危机之后,教育领域变成了各级政府经济增长的一个重要资源,教育产业化变得不可避免。而教育属于社会领域,需要政府的大力投入。同样,这次金融危机之后,各个生产领域的投资激增,已经导致了很多工业领域的产能过剩,造成浪费和低效率。更为重要的是,房地产成为刺激经济增长的主要来源。这种局面必须改变。社会性投资严重不足,有助于实现民生权的社会制度就建立不起来。

  第三是要调整中央和地方财税关系,减少地方政府把社会政策“经济政策化”的动机。1994年开始实行分税制以来,财力很快从地方政府上移到中央政府,但责任并没有。现在很多领域是中央政府出政策,地方政府出钱。这给地方政府造成了很大的财政压力,是地方官员努力把社会政策“经济政策化”的一个重要原因。如何解决?主要是要把中央地方之间的责任和权利统一起来。方式有二。第一是中央政府向地方分权,让地方政府拥有更大的财税权,使得地方政府有足够的财权来执行政策。第二是中央政府把一些现在由地方政府担负的责任也收上来,由中央本身来执行这些政策。如果没有中央和地方关系的这种调整,不管中央政府如何努力来确定社会政策,地方政府也不会有任何动力来执行。相反,它们还会继续目前社会政策“经济政策化”的趋向。

  第四,要充分利用国有企业这一经济杠杆来推进社会政策的实行。国有企业一直是实现政府目标的有效工具。但长期以来,国企仅仅扮演了推进经济增长的工具;在社会政策领域,国企扮演的角色是相反的。例如,金融危机发生之后,国家组织了大量的财政和金融力量来对付危机,绝大部分流向了国有企业。这具有必然性。国有企业作为政府的一个强有力经济杠杆在应付危机过程中发挥了重要的作用。没有这个杠杆,中国去年应付危机不会有这么有效。但同时也应当看到很多负面效应。国有企业得到国家大规模的支持,扩张得很快。不仅本身造成了产能过剩,而且也在挤压非国有部门的空间,即所谓的“国进民退”现象。当国有企业的资本过度时,国有资本会走向任何地方。既然房地产那么有利可图,那么国有企业为什么不可进入呢?从去年开始,国有企业很快成为中国房地产市场的一个主要角色。人们发现,房地产价格暴涨和国有企业的进入有很大的关联。

  

  用国有企业推进社会政策

  

  如何把国企在社会政策领域的负面角色转型成为正面角色?其中一个有效的方法就是国家应当向国有企业,尤其是依赖于行政垄断的大型国有企业直接提取利润。国有企业属于全体社会,按理说应当有助于分配的公平性。但现在至少在事实上则不是。当国有企业亏损时,国家就要用纳税人的钱来支持。但当国有企业赢利时,国企则不必向国家上交利润。这是不公平的。实际上,国有企业已经成为中国社会收入不公平的一个重要根源。近年来,因为社会的抱怨增多,国企开始上交一些利润,但比例非常的低。国家必须向国企征收更多地利润。现在正在进行的社会改革和民生社会建设需要大量的财政,国企上交的钱可以用于这一改革事业。

  因为拥有一个强大的国有企业部门,从理论上说,中国政府拥有了较之那些不拥有国有企业的政府更大的能力来实现社会民生权。但现在这个部门则扮演着破坏社会政策的作用,并且其力量无穷。可以相信,如果国有企业的角色不转型,必然走向国家和社会整体利益的反面。

  无论是“小康社会”还是“和谐社会”,其核心都是民生权的实现。从国际经验来看,中国经过数十年的高速经济增长,已经有了充足的经济基础来实现民生权。民生权迟迟未能实现是因为缺乏有效的政策环境。如这里所讨论的,营造有利于民生权的政策环境或者政策机制也并非没有可能。无疑,这种营造过程本身就是中国现阶段政治改革的一项重要内容。

  社会的稳定不能光靠政治控制,社会民生权的实现才是社会稳定的最重要的基础。

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