陈志武:政府有钱不如民间富有

选择字号:   本文共阅读 1667 次 更新时间:2010-03-01 09:51:04

陈志武 (进入专栏)  

  

  两年半前,我在 《治国的金融之道》一文中谈到这样一个事实:

  “如果把公元1600年时的国家分成两组,一组是国库深藏万宝的国家,像明朝中国藏银1250万两、印度国库藏金6200万块、土耳其帝国藏金1600万块、日本朝廷存金1030万块,另一组负债累累,如当时的西班牙、英国、法国、荷兰、意大利城邦,那么,从四百年前到十九、二十世纪,哪组国家发展得更好呢?当年国库藏金万贯的,除日本于十九世纪后期通过 ‘明治维新’改变其命运外,到今天还都是发展中国家,而当时负债累累的国家,今天基本是既民主法治,又经济发达。”

  在当前金融危机之下,重新回味那篇文章以及其中的故事和逻辑,意义具体又特殊。为什么当年负债累累的国家后来得到了良性发展,并根植出民主、法治与繁荣,而那些政府富有的国家后来却停滞不前,甚至走向衰败?为什么不管是过去还是今天,一国的民主法治似乎与其政府负债水平高度相关——借钱花的国家反而比最大化存钱的国家,更能催生出某种制度?

  人间之事,有时就是这么不可思议,表面看,国家借钱花好像不好,但是从更深层思考,或许不需要借钱花的政府反倒容易腐败专制,毫无顾忌地侵犯民间权利,抑制个人创造力,就像富家子弟更容易横行霸道、不思奋发一样。只有当独裁王权或者极权政府的开支总是不够或者勉强够,以至于需要经常借债、与民间讨价还价征税的时候,权力才愿意接受约束,权力制衡制度才有机会成为现实,民间的创造空间才能被解放。

  民间富有是自由、民主、法治的基础。相反,政府太富有,则会挑战民间的空间,挑战民主与法治。

  我们再看美国的故事。美国不只在今天全球负债第一,在其立国之初就是靠负债幸存下来。

  

  独立战争的背景决定了美国一开始就必须靠借债

  

  对于美国历史,我们一般只熟悉其政治史,知道北美十三个英属殖民地于1776年7月4日宣布独立、1787年的宪法大会通过了《美国宪法》等等,却未必了解美国政府历来是多么穷,未必知道金融借贷对美国历史的支柱性作用。

  从1607年开始,英国人陆续到北美冒险,先后由独立的股份公司建立了十三个殖民地,包括今天的弗吉尼亚、宾夕法尼亚、马萨诸塞等州。直到十八世纪中期以前,英国对这些殖民地除了花钱提供安全保障外,基本上是放任不管,也不怎么征税。比如,从1754年至1760年间,英国皇家军队同法国频繁作战,以保护这些北美殖民地,直到1763年,法国在北美、欧洲大陆两个战场上向英国认输,同意把加拿大割让给英国。

  乔治三世于1760年登基英国国王,当时他二十二岁。由于同法国连续作战达九年之久,到1763年战争结束时,英国政府面对着严重的财政危机。这时,年轻的国王想,北美十三个殖民地享受英国保护达一个半世纪,却没有给后者任何财务上的回报,该是它们报效英国的时候了,至少应该缴纳一定的税收以供养常年驻扎在北美的军队。于是,在乔治三世的授意下,英国议会于1764年通过《食糖法》和《货币法》,前者要求十三个殖民地向英国缴纳各类消费品进口关税(包括食糖、纺织品、咖啡和酒),后者则禁止殖民地发行纸币,而只能使用英国货币;1765年通过《印花税法》,甚至要求北美殖民地为书刊等各类出版物向英国缴税;1767年,英国议会又通过《汤森法案》,向殖民地的纸张、玻璃、茶等日用品课税。

  乔治三世的一系列立法和试图收紧控制北美的政策,遇到了殖民地的反抗,殖民地人在英国议会没有代表权、投票权,却要向后者缴税?一些革命团体和组织开始抵制英货、挑战英国军队。1770年3月5日,一群人在波士顿围住一队英国士兵起哄,局势失控并发生冲突,英国士兵开枪打死五个当地人。这就是著名的 “波士顿屠杀案”(BostonMassacre)。屠杀激起了殖民地人的愤怒,压力之下,英国议会废除了《汤森法案》,但保留了对茶叶征税。

  1773年,英国议会把在北美殖民地的茶叶贸易垄断权授予了东印度公司。当年12月,一群革命人士假装成印第安人,登上三艘停留在波士顿港口的东印度公司茶叶运输船,炸开货箱,将大量茶叶扔到海里。这就是著名的“波士顿倾茶事件”(BostonTeaPar-ty)。这个标志性事件使北美殖民地同英国的矛盾大大升级,迫使英国政府下决心进行整治。

  接下来,英国议会在1774年通过四项新法,统称 “不可容忍法案”,命令皇家海军封锁波士顿海港,要求波士顿政府全额赔偿所倾茶叶,禁止马萨诸塞各地的群体集会,宣布英军可以随意住进殖民地老百姓家里,等等。这些法案当然是火上加油,愈加激怒了殖民地一方。随即,第一届大陆会议(ContinentalCongress,独立运动、独立战争期间的决策机构)成立,呼吁殖民地百姓武装起来,共同与英国作战。

  为整治叛乱,英军到处查探民兵练习地和武器库。由于听说波士顿远郊的列克星敦镇是革命者基地并藏有大量武器,1775年4月19日,英军派出千余士兵赶往列克星敦镇,结果与殖民地民兵组织发生冲突,打响了美国独立战争的第一枪。随后,其他殖民地的自发武装团体闻讯赶来支援。双方增兵两个月后,于 6月19日展开一场大战,在战争中,英方伤亡一千多士兵,殖民地一方死亡五百余人。

  独立战争就这样开始了。1775年6月,第二届大陆会议选举华盛顿任大陆军总司令,行使对所有武装力量的指挥权。为了避免战争对波士顿伤害太大,1776年3月17日,华盛顿迫使英军将战场往南转移到今天的纽约市周围。大陆军汇集在纽约曼哈顿南端,这支一万人的军队几乎没有受过正规训练,也没有任何战船,而英国皇家海军调集了一百多艘战船、三万多正规军。1776年7月4日,华盛顿的军队收到第二届大陆会议宣布美国独立的消息,受到一定鼓舞,但由于实力相差实在悬殊,还是未能扭转战局。8月27日,皇家海军夺取曼哈顿边上的长岛,大陆军惨败。之后,华盛顿采取边退边打的游击战办法,同英军开始了长达四年、辗转南北的拖延战术。

  实际上,刚刚宣布独立的美国,最大的挑战并不在同英军作战的战场上,而在战争经费的来源上。起初,第一届大陆会议考虑过在各州征税,但是,这场战争以及美国要求独立的起因就是因为英国对殖民地的征税失控,这一背景决定了独立战争以及之后政府的开支不可能靠大规模加税来弥补,试想:如果新成立的政府也要大量征税,那为什么还要独立?

  当时,十三个州的政府本身就很小,没有税收,没有军队,更没有州政府财产或者“国有企业”。中央政府又不存在,是真正的白手起家。所以,各届大陆会议只能靠印纸币或借债来解决资金来源。也就是说,美国从立国之初,就是依靠金融和债务市场。然而,当时的美国不仅没有联邦政府,更没有收税机构和中央银行,“大陆币”、战争债难以有市场。从1776年至1788年间,大陆会议不断出现经费困难,独立运动也几次濒于破产。

  具体来说,独立战争开支主要依靠以下来源:第一,由大陆会议批准发行 “大陆币”(一种可兑换西班牙银元的纸币),从1775年到1780年,共印了37次“大陆币”;第二,由大陆会议发行债券,尽管谁都不知道那些债务将来靠什么偿还;第三,十三州的“份子”贡献,由各州各自发行战争债来提供;第四,从法国借款;再就是给士兵、供货商打欠条。

  1775年6月3日,大陆会议授权发行首批公债,融资600万英镑,用于购买军火。但是,独立运动中的激进派主张以发行“大陆币”为主要的战争融资手段,如果纸币太多导致通货膨胀,大陆会议可以强行禁止民间涨价——这种偏好很好理解,如果开动印钞机就能有钱花,谁还去发债券融资?只是,这种一边印纸币、一边禁止涨价的做法,短期效果还可以,长期则难以持续。

  另一方面,由于当时的军火是从欧洲购买,所以,仅发行“大陆币”还不够,独立运动必须有国际认可的通货才能买到军火。为此,他们必须发行债券融资。一般的做法是,债券发行时以黄金、白银、英镑等国际通货认购,而后政府用“大陆币”或“大陆币”票据偿还本金并支付利息。

  1776年10月3日,大陆会议发行第二批债券,年息4%,面值共500万“大陆币”。为了发行这笔债券,他们在各州设立了 “大陆借款办公室”(ContinentalLoanOffice),专门负责政府债的销售和之后的利息支付工作。这实际上是美国最早遍及全国的投资银行销售与服务网,是现代证券市场的雏形。他们采用各种手段推销债券,比如,1776年11月,十三州的“大陆借款办公室”出售了大量彩票,中奖者得到的不是现金,而是一些年息为4%、期限为三年以上的公债。这种通过彩票销售为独立战争借债融资的方式,在头几年很成功。

  只是到1780年下半年,政府债已经没人买了;各州也已弹尽粮绝,不愿再发债以支持联邦了;大多数士兵的服役期到年底也将结束,不愿继续接收欠条作为军饷。而在战场上,华盛顿的军队当时还几乎看不到胜利的希望。眼看着大陆军要失败,几乎没人再愿意接受“大陆币”,多印钞票也不再是出路。

  独立运动眼看就要失败,华盛顿派助理前往法国,成功说服了法国国王再借250万法国金币给美国。这些金币还没到美国,后来成为美国第一任财政部长的亚历山大·汉密尔顿(AlexanderHamilton)已先将其做抵押,通过国内贷款获得了紧急救命钱,得以让大陆军坚持到1781年的9月份。最终,在法国海军的支持下,大陆军在南方港口城市约克镇打赢了关键一战,迫使英军投降,一举扭转了整个战争的局面。1783年9月3日,英国签署《巴黎条约》,承认美国独立。

  一个年轻的国家就这样靠举债存活下来。

  由于美国独立运动的特殊背景,整个战争不能靠征税支持,各州政府又很穷,所以只能靠借债。在连大陆会议、十三州政府自己都不知道未来靠什么收入来还债的情况下,独立运动居然能够在1775年至1780年的六年时间里连续发债成功,简直是个奇迹。如果没有美国本土私人投资者、法国与西班牙国王以及荷兰投资者的债务支持,我们熟悉的今日之美国可能根本就不会存在。

  

  大量债务逼着美国发展资本市场

  

  独立战争结束了,但是,建国的挑战却刚刚开始。中国历史上,政权更替之时,新政权总能从原来的统治者手中缴获大量的金银财宝、地产,掠夺巨额的私人财产,或者以国有的方式没收地主、资本家的财产,等等。可是,美国成立之初,英国人没有留下任何财宝,新政府捉襟见肘。就在《美国宪法》签署的 1788年,也就是在清朝国库存银6000多万两的时候,美国政府的外债和内债是如此之多,不管从哪种意义讲,都已是一个破产的国家。当时政府税收极少,解决债务的唯一办法就是以新借条还老借条。

  如果说今天的全球金融危机是因美国联邦政府、地方政府、企业和家庭写“借条”太多、债务泛滥而导致的,那么,1788年时,美国货币、贷款、债券种类并不比今天少多少。仅各类战争债、州政府债、社区债所用到的支付货币就五花八门:有以 “老大陆币”、“新大陆币”、墨西哥银元、西班牙银元、英镑为支付货币的,有的债券干脆就没有注明以什么货币支付。整个金融市场一片混乱,许多债券的价格不到其面值的10%,基本无人问津,商品市场也难有秩序。这种乱局严重影响了人们对美国前景的信心,挑战着新合众国的命运。

  怎么处理这些公债,让新合众国摆脱束缚、真正站起来呢?早在1781年,独立运动的第一位行政长官——财务总长罗伯特·莫里斯(RobertMorris)就做过努力,特别是在大陆军打赢约克镇一战、迫使英军投降之后,他知道,如果大陆会议不把这些战争债处理好,新生美国必然夭折。莫里斯研究过英格兰银行的兴起对英国崛起的贡献,很清楚债务可以变成通货、变成社会财富载体的道理。

  关于如何处理战争债问题,当时的大陆会议代表中有两派意见。一派以保守的农场主为主,他们认为,应该把这些战争债通过多印纸币一次性还清,也就是用通货膨胀的办法推掉战争时期欠下的公债,变相地让老百姓、外国投资者一次分摊掉这些债务负担。当然,这样做的风险是,老百姓和债券持有者可能因不满而暴动,甚至导致独立运动的成果毁于一旦。

  但是,莫里斯代表的一派不想这样。他认为,这么多的债不可能也不应该一次偿完,而是应该通过政府持续征税、按季度付利息,将这些债券和票据长期延续下去。这样做的效果是,让这些债权变成获取未来定期固定收入流的权利,(点击此处阅读下一页)

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