贾康:调整结构、优化财政政策正当时

选择字号:   本文共阅读 692 次 更新时间:2010-01-29 17:37:07

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贾康 (进入专栏)  

  

  我国自2008年秋启动扩张性积极财政政策,与适度宽松的货币政策相配合,实施反周期宏观调控,贯彻刺激经济的“一揽子计划”。其中,包括推进“四万亿元”投资项目和多个产业振兴规划,在实施结构性减税的同时,大力改进民生和社会保障,支持经济社会中的薄弱环节,促进自主创新和发展方式转变,等等。时至今日,宏观经济政策业已表现出一系列较明显的政策效应。我国经济相对顺利地步入了从“前低”转“后高”的进程。在密切关注经济动态、合理贯彻宏观调控基本思路和“相机抉择”要领的同时,有必要研究考虑如何着力调整经济结构、进一步优化积极财政政策。

  

  聚焦发展方式转变 力推经济转型

  

  我国2008年第四季度和2009年第一季度的GDP增长率分别为6.8%和6.1%,第二季度已上升为7.9%,并有望在今年三、四季度继续回升。但这种回升目前主要还是依靠政府投资拉动。在抵御外部金融危机冲击、实施反周期调控的现阶段,投资拉动十分必要,但其他配套措施和改革举措如果没有及时跟进,对于中长期来说,不利于有效拉动民间资本、社会资金跟进,而且可能会埋下一些隐患。今后几十年,我国要真正实现现代化战略目标,关键是要抓住进入“信息时代”之后的新经济发展所带来的机遇,有效应对资源和环境约束,实现粗放型发展向集约型发展转变。对此,我们现在要特别予以高度重视,不失时机地加以推进。

  前一段时间,在宏观调控带有“应急”色彩的情况下,调整结构、转变方式、深化改革方面的操作空间相对小一些。当前,既然经济已经进入企稳向好的局面,我们就应该腾出更多的精力,采取更积极的措施,加大调结构、转方式、促改革力度,把短期调控政策和中长期目标更好地结合起来。有关实际工作部门应更多地从生产力角度考虑调整结构,从生产关系角度考虑理顺机制,并努力使两者更好地互动,促使我国经济尽可能快地转型为可持续的集约型状态。

  

  投资、消费配套使刺激经济政策发挥更大作用

  

  在投资领域继续贯彻落实“四万亿元”的财政刺激计划和多项产业振兴规划,鼓励和支持自主创新的同时,还应注重合理促进消费,特别是提高低中收入阶层的收入水平和消费能力,并通过社保体系建设消除社会成员消费方面的“后顾之忧”。

  在消费领域,我们已采取了一系列有效措施,创新了一系列工作机制,如对务农农民的直补,对进城务工人员的劳动保护与工资按时发放,提高城镇低保标准和退休人员退休费标准,推动新医改、实行义务教育全免费、实施住房安居工程、提高城镇低保标准、推行农村新农合和基本养老保障等,以及以财政补贴助推家电、机动车下乡。这些对于解除社会成员的后顾之忧而增加即期消费,调动潜力增加农村消费,都有很好的作用。但与消费有关的还有一个更棘手的问题,就是收入分配机制改革和再分配调节。收入分配悬殊、利益配置不合理问题,包括不同阶层的利益矛盾和“仇富心理”等问题,都需要高度关注。特别是,对于现在影响非常大的垄断行业和国有大型垄断企业凭借垄断权力和国家特许权,不合理地、过多地占有国民收入份额的问题,亟待通过配套改革措施加以认真解决。

  

  关注资产价格泡沫 保持房地产市场健康

  

  目前的物价水平(CPI、PPI均为同比负增长)表明,现阶段尚没有明显的通胀压力,但从环比指标的变动趋势看,确实已摆脱了落入通缩状态的压力和危险。但是,对资产泡沫重新出现的问题,特别是对人们重点议论的资产价格在房地产市场迅速上涨的情况,我们应给予必要的关注。

  近几个月来,我国的股市、车市、房市连续向好,这应该是我国经济基本面的一种反映。虽然我国的股市还有待进一步规范,但“股权分置”改革之后,股市健康度与市场自调节能力已明显提高,不能完全否定其“晴雨表”作用;从世界范围内看,我国车市表现良好,销量一直居前,其中问题不大;主要一线城市的房市迅速上涨,其中虽然有值得警惕的地方,但简单地说是“资产价格泡沫卷土重来”,可能有失全面。

  例如,对于近期一线城市一些地块卖出天价,应从两方面分析。一方面,在多种因素的影响和制约下,中心城市地块越来越金贵,是资源稀缺性和经济成长性所支撑的高价,在一轮经济由“冷”转“热”的过程中出现新的“地王”,并不违反经济生活的逻辑;另一方面,应看政府可做、应做的事有没有真正做到位。强调房地产市场资产价格泡沫的危险,主要目的是规避可能产生的风险,让群众心里踏实,并注重改造其“机制性扭曲”的缺陷。对此,我们应注意做好三方面工作:一是要把“廉租房”供给这个“托底”的事情做好;二是要积极引导“适租房”的供给,以适应年轻白领、职业生涯初期的就职者和中低收入“夹心层”人士的需要;三是要适当淡化管理成本甚高且弊病百出、漏洞防不胜防的“经济适用房”、“双限房”等概念,培育“一般商品住宅”的开发、交易的公平竞争环境。对于房地产项目中地价形成问题,现阶段主要还是应结合国土开发“顶层规划”水平的提高,进一步规范和改进挂牌拍卖机制(因为还找不到比这更好的机制),并积极研讨不动产税的开征方案,以求更加符合房地产市场长远健康发展的要求。

  此外,还需要注意的是,目前关于资产价格泡沫等问题的讨论,社会上存在一些情绪因素,甚至往往有人把经济层面的讨论上升为“道德谴责”和“政治抨击”式的情感宣泄,对此应加强平和、客观的讨论和舆论引导,使人们理性看待这一问题。

  实施总量扩张 紧抓结构调整和项目质量

  政府实施的“一揽子”经济刺激计划中,扩大内需的首要事项是以政府投资实施总量扩张,“四万亿元”投资将陆续具体化到各个建设项目上,其中以1.18万亿元中央财政资金拉动银行、地方、企业等的配套资金。

  在这种总量扩张的同时,极为需要精心把握结构优化调整的导向,把基础设施、灾后重建、农村建设、安居工程、生态保护、自主创新和科教文卫七大方向的各个项目选择好。其中,需要突出以下要点:一是要保民生;二是要培育新的经济增长点(如新能源);三是要努力拉动社会、民间投资;四是要把调结构、促方式转变放在更突出位置。进而,还要把施工质量保证好。目前,各地按照各自的偏好,都想把自己认为最应该开动的项目列入“四万亿的项目单”。因此,需要对各个项目加以认真选择,以更好地发挥资金效益和建设项目的带动作用。在这方面,相关的、应抓住不放的制度保证因素主要包括:一是要实行十分严格、尽可能充分的可行性论证(而非“可批性论证”),切实体现结构优化原则;二是要实行从头到尾的严密的全程监督和内部、外部的多重审计,防止资金挪用等不良现象;三是要实行规范、到位的工程监理,保证项目质量,防止出现“豆腐渣”工程。根据上一轮积极财政政策实施中的经验和教训,建议近期即安排相关部门的检查巡视组对各地已开工和拟开工的政府投资和拉动社会资金的“拼盘”投资的项目,作巡视检查和必要指导,及时发现可能发生的偏差,防患于未然。

  

  发挥资源税、物业税和个人所得税的调节功能

  

  一是有必要考虑把资源税负担向上调整。为推动经济发展方式转变,无论是生产领域,还是消费领域,资源要素的相对价格都应该上调,从而使各方面更加珍惜资源,节约使用初级产品,刺激各种主体千方百计地开发节能减耗的工艺、产品和技术。从长远来看,这个经济杠杆不但要用,而且要用好、用充分。前几年,这个决心一直不好下,因为当时物价呈走高之势,出台这样的措施,就等于给物价上升“火上浇油”。2008年下半年,经济形势急转直下,初期也不可能启动资源税改革。当前,在经济向好、大局已定的情况下,应抓紧做好相关的配套改革,尽早推出资源税改革方案,否则再过一段时间,如果物价重新上扬,就难以出台了。

  二是争取尽早安排物业税改革。物业税对于转变地方政府职能、落实省以下分税制,促进房地产市场长远健康发展,具有重要意义,不宜久拖。物业税改革方案应突出可操作性,不应要求一步到位。建议重点考虑适当的“分步走”方案。

  三是努力解决好个人所得税综合配套式改革和“起征点”问题。通过“综合与分类相结合”的改革,可使个人所得税更好地发挥“抽肥补瘦”的再分配调节作用。可考虑先把资本利得放在一边,即把它继续“分类”处理;把资本利得之外的其他收入纳入“综合”,但技术上需要有实名制和个人纳税号码方面的到位措施。

  

  转换公共补贴支出和补助机制 提高资金使用效益和政策绩效

  

  政策扩张期,对于“三农”、社会保障、社会事业、研发创新等方面的公共财政支出和补助,是重要的政策工具,客观要求加大力度。但加大力度并非是相关工作中的唯一要领,另一个相伴随的、不可忽视的要领,就是努力实行支出、补贴中的机制转换,以力求提高资金使用效益和提升政策的绩效。实践证明,机制不同,政策的效应与绩效会大相径庭。

  比如,我国政府有关“三农”的各种支持项目和支持资金,名目已甚多,但使用中大量带有“撒胡椒面”的特征,所以应当鼓励地方积极探索统筹协调、适当整合使用这些资金的新机制——在一些地方的实践中,这已表现出较好的效果,值得进一步总结经验。

  又如,在不同的地方政府辖区,亟须根据安居住房和房地产市场的实际情况,落实“住有所居”的政策目标。这是应以“补砖头”还是以“补人头”为侧重点使用政府资金,或两者如何结合,如何运用有限财力首先托好“廉租房”这个基本住房保障的“底”。此外,如何注重引导和支持“适租房”供给的增加,以适应收入“夹心层”和年轻就职者的现实需要,等等,都需要形成可操作的合理化的具体方案,以提高政府实现“安居工程”的资金绩效(这方面已有一些较成功的经验)。

  再如,财政针对猪肉市场价格波动的调控措施,十分有必要在总结经验的基础上,探讨不再补贴生产环节而是直补城乡低保人群的新机制,以及实行逆市场周期的库存吞吐“平准”方案。在基础研发环节的财政支持方面,也应大力促进实验室和大型实验设备实行资源共享、整合运用的机制建设。这些是推进公共财政建设、优化宏观调控的内在要求,也是我国经济社会转轨中不可回避的制度、机制建设问题。

  

  提升债务规模 紧抓风险防范

  

  政策扩张期带来了国债和地方债规模的明显上升,除较规范的长期建设国债和2000亿元地方债之外,近期还出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢节”,各种融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具(规范程度往往并不高)也被创造出来。地方举债融资的规模正在迅速扩大,并引起各有关方面的高度重视,也引起了不同意见的争议。

  我认为,地方政府融资的发展,在市场经济和分税分级财政体制模式下,有其必然性,目前又加上了“四万亿元”项目配套资金的强大需求,对其做出简单禁止是行不通的,所以在大思路上,应回归大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,疏堵结合,重堵更重疏,关键是应当如何规范发展、因势利导。

  在这方面,需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”,打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”制度和法纪。在当前的政策扩张期,对此既是挑战,又是机遇。按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求,地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。我国需要渐进性地打造相关制度和法纪,其中当务之急,一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调,二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约,三是应强化金融市场监管部门、审计部门对政府融资活动的监控、审计,四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理,总结经验教训,在开拓创新中防患于未然。相关的制度内容,可先形成一些粗线条的文本,再于动态中不断完善、细化。

  比如,中央级以财政部代理发行方式,实际上提供了对于今年2000亿元地方债的隐性担保,但明确列入地方省级预算,意味着接受全套预算程序的约束,由省级政府牵头承担还本付息职责,是地方债制度在我国的重大进展,比之1998年应对亚洲金融危机时长期建设国债的“转贷”地方使用,规范程度已明显提高,今后还应继续探讨其规范性和操作方案有效性的进一步提高。

  若地方政府融资无制度、纪律等方面的有效约束,必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险,一旦积累到被触发的局面,就会是危机的局面,“救火”的代价将是巨大的。唯一的正确方向,应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。这方面,我们还有大量的工作要做,还需要坚持不懈地推进相关的制度创新和管理创新。

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