贾康:姑娘出嫁与土地所有权改革

选择字号:   本文共阅读 729 次 更新时间:2010-01-29 17:34:16

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贾康 (进入专栏)  

  

  公共财政框架下如何管理国有土地资金?这个题目本身的内容其实相对简单。我国在前两年,制度上已经明确规定,地方政府所有的土地收入必须进入预算,意味着这些资金要接受公共财政全套预算程序的约束。现在落实这一制度框架已没有什么硬障碍,问题是如何从基金预算管理的形式入手往前推进。

  而与土地相关的租、税、费性质各不相同,需要各行其道。国有土地资金,狭义地讲首先是租的性质,属于所有权收入。一旦土地所有权被认定是国有的,它的租金就应当与前面所说的基金预算管理形式联结起来。至于土地使用权转让的“招拍挂”收入,是一收70年、50年,还是改为“年租制”,那主要是个技术性问题。

  虽然论述起来比较清楚,但是在我国,土地所有权层面的问题似乎要大得多。

  所以我们还需要讨论“国有”土地的认定问题。1982年我国修改宪法时把土地所有权分成两块:国有和集体所有。到现在,改革开放30年了,土地所有权问题的处理需要在改革中往前走,到底怎么走,争议很多。

  其实简单地说有三条路可以走:第一条路:维持现状不变,农村土地还是集体所有,城镇土地还是国家所有,但这种方式矛盾显而易见,现实生活中的冲突层出不穷,弊端日趋突出。比如说一个村子里面,有外面的姑娘嫁进来了,你给不给她一块地?实际上处理情况可能千差万别;如果村里的姑娘嫁出去了,你给不给她一块地带走?于是依于此要对现实中的相关“流动”问题构造可持续的规范机制,所有的程序都不可能。集体概念之下想寻求这种土地制度下的实际的、符合市场经济规则的土地要素流转,是一个死结。它带来的很多矛盾以后会越来越制约中国的城镇化、工业化、市场化和城乡一体化发展。

  如果说维持现状会使路越走越窄,那么就要找另外的路,第二条路:能否真正实行耕者有其田,把农民承包地确定为就是他自己的所有权?这条路,我个人看来看去,这么多年在政治和社会承受力上看,怎么也过不去,决策层恐怕形成不了这样的一致决策。

  那么还有第三条路,即另外一个方向,也是我们用“排除法”所剩下的最后一条道:就是把所有的土地按照香港的模式,在法律上都确定为是国有。可在法律上宣布所有土地都是国有的同时,宣布在农村实行永佃制,就是给务农者的土地承包制一个更加清晰、稳定、长久的表述,保护已实行三十年左右的农用地承包制的格局,实际上不受实行土地国有制的影响,形成没有其持续实施障碍的状态。以后的变化,还可以按照中国的渐进改革路径往前推。关键是:同时可以在城镇土地方面做好一套方案,至少是相对而言对历史和公众能交代过去的一次性理清、归还历史欠账的方案。方式就是新定一个契约:有多少种选择,你们双方选择一种——这个契约替代以前他们双方自己认为可作为凭证的东西,给一个无后遗症的新起点。到了这个情况下,是不是有可能进入一个统一市场中的无阻碍状态,就是全部土地都是国有土地,凡是其使用权流转环节上的租金,就进入预算——但至少在相当长历史阶段上,农地另行处理,实际上不要求上交农地的地租。

  至于国家凭借社会统治者、社会管理者身份征收的税,应属于另一个性质的问题。我理解,现在土地招拍挂成交价格体现的是租金价格,而其市场交易环节上收的营业税、所得税、土地增值税,以及以后应出台的房地产保有环节上的物业税(房地产税),那是税的概念。

  再有,如果这块地被建作停车场收停车费,那个是费的概念。租、税、费三者是可以理清的。

  似乎在这个大的框架下,至少可以积极探讨解决我国土地所有权难题的大方向。

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