胡星斗:中国户籍制度的命运:完善抑或废除

选择字号:   本文共阅读 1667 次 更新时间:2010-01-26 19:44:21

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胡星斗  

  

  [摘要]户籍制度是指中央或者地方政权对辖区内的人口进行申报、登记、立户,以便统计人口、征调赋役、控制人员流动、进行社会管理的家庭档案系统。它具有强烈的地域性、等级性、世袭性、封闭性的特点。近年来,全国各地启动的户籍制度改革极大地促进了国家的城市化、工业化和现代化的进程,但也存在一些问题,如户籍制度的配套制度没有进行全面、有效的改革等等。户籍制度改革应尽快废除户籍制度,代之以身份证管理,建立国民信息系统。

  

  [关键词]户籍 户籍制度 二元户籍制度 国民信息系统 新中国

  

  一、新中国户籍制度的变迁

  

  户籍制度是指中央或者地方政权对辖区内的人口进行申报、登记、立户,以便统计人口、征调赋役、控制人员流动、进行社会管理的家庭档案系统。它具有强烈的地域性、等级性、世袭性、封闭性的特点。[1]户籍登记在我国殷商时期就已经开始,甲骨文中有“登人”、“登众”之辞,[1]《尚书》中有“惟殷先人,有册有典”之说。西周时设立了掌握户籍的官职“司民”,并开始形成古代的城乡二元户籍制度———将“都”(城)、“鄙”(乡)分开进行编户。春秋战国时期,各国形成了严格的户籍制度———“书社制度”,每25户为1社,“社之户口,书于版图”。商鞅变法制定了严密的封建户籍制度。[2](P9-20)秦始皇统一全国后,采纳了更加严密的户籍管理措施,进行什伍编制,“什伍皆有长”,“使民无得擅徙”,实行“连坐”。汉朝首次将户籍管理上升为法律,《九章律》中有“户律”的详细规定。魏晋南北朝时期实行“黄籍”、“白籍”制度,“黄籍”记载服役年龄的人口,白籍记载流亡江南的北方人口。隋时实行“输籍定样”制度,三年一造户籍。唐朝实行乡保制,五家一保,五百户一乡,户籍控制更加严密。宋朝实行都保制,十家为一保,五十家为一大保,十大保为一都保。元朝实行村社制,五十家为一社。明时法律规定:离乡百里,都必须持“路引”,即离乡的证明。清朝实行保甲制,来路不明的盲流,都要被抓走。中华民国时期,中国人首次实现了迁徙自由,出台了《户籍法》,建立了身份证制度。

  新中国户籍制度变迁大致经历了三个阶段。1949-1957年是新中国户籍制度变迁的第一个阶段,保留了一些户口自由迁移的规定,同时日益加紧对人口的控制。中华人民共和国建立前夕,即1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了被称为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领》,其第5条将自由迁徙作为公民的自由权之一;1951年7月16日政务院批准公安部《城市户口管理暂行条例》,规定在城市中一律实行户口登记;1953年4月,政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》,同时制定了《全国人口调查登记办法》,准备在农村建立户口登记制度;1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国首部《宪法》规定公民有“居住和迁徙的自由”,但1954年12月20日内务部、公安部、国家统计局又发出联合通知,要求建立农村户口登记制度;1955年6月22日国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》;1956年2月,国务院指示,由公安机关负责全国户口登记管理工作;1956年3月10日,全国第一次户口工作会议要求在短时期内建立一套比较严密的户口管理制度,以便“发现和防范反革命和各种犯罪分子活动,密切配合斗争”;1957年12月18日,中共中央、国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》,要求进一步加强户口管理,控制人口流动。

  1958-1978年是新中国户籍制度变迁的第二个阶段,即严格控制人口迁移,特别是极力限制农民向城市迁移,同时形成大量城市居民迁入农村的逆城市化运动。1958年1月9日,毛泽东签署主席令,颁布全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》,规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”,此条例与1954年通过的《中华人民共和国宪法》中的“公民有居住和迁徙的自由”不一致;1958年4月,公安部制定和颁发《关于执行户口登记条例的初步意见》;1958年9月13日,中央发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》,规定“对农村县镇迁往大中城市的,目前要严格控制”;1961年12月9日,公安部转发《关于当前户口工作情况的报告》,要求健全户口管理机构;1962年4月17日,公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》,指出:“对农村迁往城市的,必须严格控制;城市迁往农村的,应一律准予落户,不要控制”;1964年8月14日,国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》,进一步严格控制农村人口迁入城市;1975年1月17日,第四届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》删除了“居民有居住和迁徙的自由”的条款,中国人民彻底失去了迁徙自由权;1977年11月,国务院批转公安部《关于户口迁移的规定》,强调“从农村迁往市、镇,由农业户口转为非农业户口,从其他市迁往北京、上海、天津三市的,要严加控制”。从此,“农转非”一词开始流行起来;1978年3月5日第五届全国人大第一次会议通过新的《中华人民共和国宪法》,仍然取消了公民的居住和迁徙自由权。

  1979年至今是新中国户籍制度变迁的第三个阶段,国家开始改革户籍制度,特别是小城镇户籍逐步放开。1980年9月,公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》,允许高级专业技术干部,有重大发明创造,在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部迁往城镇落户;“农转非”政策开始松动;1984年1月1日,《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》开始了我国小城镇户籍制度改革,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户;1984年10月,国务院发布新时期户籍制度改革的第一个规范性的政策规定———《关于农民进集镇落户问题的通知》,规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在城镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,发给《自理粮户口簿》,统计为“非农业人口”;1989年10月,受到国内大背景的影响,政府又开始严格户籍制度管理,国务院发布了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》;1990年国务院办公厅转发国家计委等部门《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》,规定由中央出台“农转非”政策,大量减少“农转非”指标;1992年8月,在邓小平南巡讲话的鼓舞下,公安部下发了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》,开始实行“蓝印户口”;1992年5月4日,公安部下发《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错误做法的紧急通知》,要求制止各地卖户口的行为;1992年底,国务院正式成立了户籍制度改革文件起草小组;1993年6月,户籍制度改革文件起草小组推出《国务院关于户籍制度改革的决定》,主张废除农业户口与非农业户口的划分,建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口形式为基础,以居住地登记、迁徙和暂住规定等为内容,以居民身份证、公民出生证为证件管理主体的新型户籍管理制度,可惜该方案未能颁布实行;1993年9月,国务院开始研究小城镇户籍制度改革方案,中国的户籍制度改革从此由全面改革转向重点进行小城镇户籍制度改革;1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,规定试点镇具备条件的农村人口准予办理城镇户口;1998年10月中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,进一步推动小城镇户籍制度的改革;2000年6月13日,中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,规定“从2000年起,凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视性政策”;2001年2月16日,四川省政协委员建议以身份证制度代替户籍制度;2001年5月,广西出台新政策:以身份证代替户籍管理;2001年,贵州省取消办理小城镇户口必须在所在小城镇实际居住满两年的条件限制;2001年,重庆市规定具有大学本科以上学历、中级以上职称、留学回国以及市外引进的专业技术人员,只要有本市合法固定住所,可以办理暂住户口登记,不再申办暂住证,并免缴暂住人员治安管理费;取消“农转非”计划指标限制;规定凡在小城镇有合法固定住所、稳定的非农职业或生活来源,实际居住一年以上的人员,均可申请在该镇落户;2001年,成都市取消进入中小城市和小城镇的户籍限制,放宽农民进城落户的条件,用身份证制度代替户籍制度;2001年10月1日,国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施,规定全国小城镇中有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口;2002年5月,上海改“户籍制”为“居住地制”;2002年7月,浙江宁波市废除城乡户口区别,允许农民自由进城落户;2002年8月,安徽出台《关于进一步改进户籍管理推进城镇化进程的意见》,要求对户籍制度进行大规模改革;2002年8月1日,河北石家庄市实施《关于石家庄市区户籍管理制度改革实施意见》,在直系亲属投靠、外来投资、大中专毕业生分配、外来务工人群户籍管理上实现重大突破;2002年9月,广东省实施《关于进一步改革户籍制度的意见》,要求按照实际居住地登记户口,实现城乡户口管理的一体化;2002年10月1日起,北京市规定投资一定规模的外地私企老板可办理北京户口,同时,将“寄住证”改名为“居住证”;2003年6月28日十届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证法》,中国的户籍管理开始向信息化管理、身份证管理迈进;2003年,郑州户籍制度改革取消了“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”等,实行一元户口制度,统称“郑州居民户口”;2004年,南京市政府批转市公安局关于《南京市户籍准入登记暂行办法》,规定建立城乡统一的户口登记制度;2005年8月1日,石家庄市户籍改革全面实施;2005年12月,《济南市深化户籍制度改革暂行办法》规定,济南全市实行城乡统一的户口登记制度,取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等区分,实行户籍条件准入制———具有固定住所、合法职业和收入、结婚年龄、文化程度、职业能力、纳税、投资、就业、养老保险等皆作为准予迁入并申报登记常住户口的依据;2006年1月1日,云南红河州《关于深化户籍管理制度改革,促进公民迁徙自由的决定》规定:在州域内实行公民迁徙自由;取消非农业人口、农业人口的二元户籍;打破城乡居民在就业、教育、医疗、社保等方面的区别对待;2006年3月23日,广州市人大代表李亭亭在广州市人代会上提出《关于增选外来工为广州市人大代表的议案》,要求增选外来工代表;2006年4月,《北京市生育服务证管理办法》进行修改,进一步明确新生儿随父入户政策;2006年4月12日,西安市政府召开新闻发布会,公布“人口户籍准入政策调整方案”;2006年10月20日,成都市深化户籍制度改革,推进城乡一体化,允许农民进城落户和外地人购房落户;2007年4月1日,天津调高购房投资办理蓝印户口的门槛;2007年5月15日,重庆市政府召开新闻发布会,提出在2012年前全面取消农业和非农业户口划分;2007年6月7日,国务院批准重庆市、成都市成为城乡综合配套改革试验区,户籍制度改革是其重点之一;2007年9月1日,青岛市实行城乡统一的户口登记制度;2008年8月12日,深圳市全面推行居住证制度;2008年10月1日,浙江嘉兴全面实施城乡一体化户籍制度改革;2008年10月19日,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民;2009年1月,广州市决定改革户籍制度,取消农业户口,统一登记为“居民户口”;2009年2月4日,天津调低购房投资办理蓝印户口门槛;2009年2月23日,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术研究》2009年第10期

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