自由迁徙:离我们还有多远

选择字号:   本文共阅读 3768 次 更新时间:2002-09-13 13:47:00

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张英红  

  

  自由迁徙是一项基本人权

  

  从一般意义上说,迁徙自由是宪法和法律赋予公民自由离开原居住地到外(包括国内和国外)旅行、定居的权利。迁徙自由是公民人身自由的重要组成部分。对于我国广大老百姓来说,长期的城乡隔离政策和二元户籍制度的人为限制,已经严重窒息了他们的创造性和对政治权利的诉求。只要给他们一个城镇户口或花费巨额资金购买到一个城镇户口,都会使他们感到由衷的兴奋、自尊和对政府的感激。他们可能大都不知道或者遗忘了公民还有自由迁徙的权利。其实,迁徙自由是一项十分重要的基本人权。

  人类对迁徙自由的追求、奋斗和对该项权利的普遍确认,有着悠久的历史。迁徙自由权就其最早的成文法渊源来看,可追溯到1215年英国的《自由大宪章》,该宪章第42条规定:“自此以后,任何对余等效忠之人民,除在战时为国家与公共幸福得暂时加以限制外,皆可由水道或旱道安全出国或入国。”1791年的《法国宪法》是最早以成文宪法形式规定公民迁徙自由权的法律,该宪法第1篇第2款规定:“各人都有行、止和迁徙的自由。”十九世纪以后,世界各国宪法普遍都对迁徙自由作了直接或间接的规定。第二次世界大战后,迁徙自由不仅成为各国国内法所普遍确认和保障的基本权利,而且也成为国际人权宪章和人权公约所确认的国际人权之一。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第13条规定:“(1)人人在各国境内有权自由迁徙和居住。(2)人人有权离开任何国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家。”1966年12月16日通过的《联合国人权公约》(即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》)都把公民的自由迁徙和居住作为基本人权予以确认和保障。

  在我国,最早在宪法上确认自由迁徙权的是孙中山领导的南京临时政府,1912年颁布的《中华民国临时约法》第6款规定“人民居住迁徙自由。”此后,无论是北洋军阀政府还是国民党政府,都不得不在宪法性文件中承认公民的自由迁徙权。我们党成立以来,就不断地为争取中国人民的自由、人权而奋斗,1923年我们党就举起了“争自由,争人权”的旗帜,1935年发出了“为人权自由而战”的号召,1940年首次提出了“保障人权”。20世纪40年代,我们党在抗日根据地就制定了“保障人权”的条例,成立了人权保障组织,而自由迁徙是人权保障的重要内容。1941年《陕甘宁边区施政纲领》第6条就作过迁徙自由的类似规定。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条就把自由迁徙作为人民的11项自由权之一。1954年9月20日第一届全国人大一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

  由此可见,自由迁徙作为一项基本人权,不仅得到了世界各国的普遍认可,也是我们党带领全国各族人民经过长期艰苦卓绝的奋斗而争来的属于全体公民的宝贵权利。

  

  计划经济排斥自由迁徙

  

  由于深受苏联模式的严重影响,建国后,我国建立起高度集中的计划经济体制。计划经济的基本特征就是对资金、商品和人力资源实行高度集中的计划配置和管理,完全排斥市场机制的作用。1953-1957年,我国照搬苏联模式实行了第一个五年计划,正是在这个五年计划内,人口的自由迁徙,尤其是农村人口向城市迁移开始受到了限制。由于计划经济本能地排斥自由迁徙,为确保计划经济体制的运行,以限制人口自由流动的户籍制度为核心内容的二元社会结构逐步建立起来。

  建国初期我国城乡人口流动比较活跃,特别是大量农民流入城市,这本来是我国人口城市化进程中的正常现象,如果能因势利导,肯定会大大促进我国城市化的发展。可当时囿于计划经济的僵化思想认识和计划经济体制的内在排斥功能,政府便在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次发出指示,劝阻农民盲目流入城市,并开始逐步改变自由迁移政策为控制城市人口规模和限制农民进城的政策。1957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》,要求城乡户口管理部门严格户籍管理,切实做好制止农村人口盲目外流工作。农民向城市迁徙开始被贬称为“盲流”。在此基础上,1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》,该条例第10条第2款明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着国家严格限制农民进城的二元户籍制度正式以立法的形式确定下来。这条似有违宪嫌疑的《条例》,近半个世纪以来深深地影响着中国的每一个家庭每一个人,至今仍起着主导作用。为配合计划经济体制的运行,公安部门和其他职能部门相应地制定了一系列限制农民进城的具体规定,使户籍制度日益与其他一系列特殊的利益密切结合,形成了我国特有的二元户籍制度,全体公民被人为地划分为农业户口和非农业户口,农民成为低人一等的二等公民,农民一生下来就注定是不能改变命运的农村户口(除非考上高等院校)。这种二元户籍制度和计划经济体制,把宝贵的迁徙自由排斥得无影无踪。

  长期限制人口自由迁徙的做法,形成了我国特有的二元社会结构,造成了相当严重的后果,它直接导致了农村的贫困落后,到今天,全国至少还有3000万农民没有解决温饱问题,城乡差距也日益扩大,1978年城乡居民收入比率为2.36:1,1987年扩大到2.38:1,1995年扩大到2.79:1,2000年扩大到3.2:1,世界上多数国家的城乡收入比率为1.5:1,超过2:1的极为罕见,而我国城乡收入比率实际已高达4:1的惊人程度。限制农民向城镇自由迁徙使我国城市化水平严重滞后,到1997年,全世界城市化平均水平已达46%,发达国家一般都达到70-80%,发展中国家也在40%以上,而同期我国仅为29.9%,相差甚远。当前日益突出的“三农”问题,其实质就是长期以来严格限制人口迁徙所积累的众多矛盾的总反映。

  

  市场经济呼唤自由迁徙

  

  党的十一届三中全会以来,我国进入了改革开放和现代化建设的新时期。我国的改革,实质上就是以市场为取向、逐步改革传统的计划经济体制。1992年十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的改革目标模式,使市场对资源配置起基础性作用。市场经济内在地需要资金、商品和人力资源的自由流动。古话说得好,流水不腐,户枢不蠹。只有让全体公民自由流动起来,才能使社会主义市场经济健康发展,同时,只要全体公民自由流动起来了,就一定会惊人地创造出国家的活力和繁荣。

  伴随着改革的深入,久违了的迁徙自由开始逐步回到老百姓中来。1984年,国家开始有条件地允许农民“自理口粮”到县城以下的集镇落户。1992年实行“当地有效城镇户口”(也称蓝印户口),允许农民进入小城镇落户。1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。1998年10月十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”,各地加快了小城镇户籍制度改革的步伐。2000年6月13日,中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,规定从2000年起,凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口。2001年10月1日,国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施,全国2万多个小城镇全面推行户籍制度改革,只要有固定住所和合法收入的外来人员都可办理小城镇户口,公民的迁徙自由有了历史性的重大进展,这是我国改革开放以来取得的重大成果。但不可否认,我国目前的户籍制度改革还只重点局限于小城镇范围之内,各大中城市基本上还处在“紧闭城门”的观望之中。这与广大人民群众的愿望和实现自由迁徙的目标有很大的差距。

  我国户籍制度改革的终极目标是恢复和实行全体公民的居住和迁徙自由。我们党和政府一贯高度重视保障包括自由迁徙权在内的各种人权,实现人的全面自由的发展。我国政府多次公开声明和强调尊重《世界人权宣言》和履行《国际人权宪章》,1997年9月党的十五大正式提出“要保障和尊重人权。”1997年10月27日和1998年10月5日我国政府先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,2001年2月28日九届全国人大常委会第20次会议批准了《经济、社会、文化权利国际公约》,相信《公民权利和政治权利国际公约》不久也会被批准。为了早日实现中华民族的伟大复兴,我国积极主动地融入经济全球化,在新世纪的第一年,申奥成功、入世顺利,改革开放正在向更大的深度和广度推进。经济全球化必然导致资金、商品和人力资源在全球范围内的自由流动。在这样一个大趋势和大环境下,如果我国国内还继续实行城乡隔离的政策,各大中城市还继续对农民“紧闭城门”,实行人为的市场分割,显然是绝对不行了。

  令人欣慰的是,2001年8月1日河北石家庄市在全国省会城市率先实行户籍制度改革。在此前后,北京、上海、山东、河南、广东、浙江、江苏、重庆、安徽等省市也纷纷出台了一些城市户籍制度改革措施。虽然这些户籍制度改革的力度还很有限(比如依然设置过高的进城门槛),但它却表明了近半个世纪以来的严格户籍控制的局面开始松动,坚冰已破,曙光在前,加快户籍制度改革,实现自由迁徙已经成为一股不可阻挡的时代潮流。

  目前阻碍户籍制度改革的一种旧观念认为,一旦放开户籍管理将会造成社会混乱和不稳定。这种观点是毫无根据和站不住脚的。从历史发展的长河来看,我国自古以来到建国前都一直没有城乡分割的二元户籍制度,建国后也一度实行自由迁徙,历史证明,并没有因为户籍制度而造成什么大乱子;从国际范围来看,全世界仅仅只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度,世界上其他国家和地区都普遍实行居住和迁徙自由,但世界上并没有因为自由迁徙而引发什么乱子。可见我国实行自由迁徙会产生混乱和不稳定的说法是根本站不住脚的。公安部早在1985年就着手起草彻底改革传统户籍制度的《户籍法》,国务院也在1992年底正式成立户籍制度改革文件起草小组,并于1993年6月草拟了对现行户籍制度进行较大改革的《国务院关于户籍制度改革的决定》,上述法律和文件草案却因种种原因主要是一些职能部门的强烈反对而迟迟出不了台。一些职能部门之所以强烈反对,关键是这项有利于亿万人民群众的改革将触及他们的既得利益,比如说,如果彻底改革户籍制度,教育部门就收不到每个外地学生成千上万的借读费和赞助费,城建部门就收不到一笔笔可观的城市增容费,而劳动和社会保障部门则需要支出巨额的社会保障费,等等。其实,根据《宪法》规定,任何一个公民在法律面前人人平等,教育、城建等职能部门向外地人员(主要是进城农民)收取的各种费用本来就极不合理,应该坚决取消。《经济、社会、文化权利国际公约》2001年7月开始在我国生效,而该公约就明确规定“人人有权享受社会保障”,所以,我国劳动和社会保障部门本来就应该对每个公民提供社会保障,这是政府应尽的公共职责。我们认为,为了真正实践“三个代表”,为了国家和民族的振兴,为了全国人民的根本利益,对于那些思想僵化、阻碍改革的当权者和既得利益者,还是邓小平说的那句话,谁反对改革谁就下台。为了切实保障公民的迁徙自由,我国宪法必须重新恢复居住和迁徙自由的规定。1975年《宪法》在没有作任何说明的情况下就取消了1954年《宪法》对公民居住和迁徙自由的规定,1978年《宪法》和1982年《宪法》也未予以恢复,1988年、1993年和1999年的三次宪法修正案也都没有涉及公民居住和迁徙自由这项政治权利,现在重新恢复公民的居住和迁徙自由权的条件已经成熟。

  

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文章来源:《百姓》2001年12期

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