张英洪:户籍制度的历史回溯与改革前瞻

选择字号:   本文共阅读 6010 次 更新时间:2002-09-13 13:45:00

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张英洪 (进入专栏)  

  

  1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。

  1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,提出了“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。于是加快发展小城镇,改革小城镇户籍制度便成为各地的主流。

  2000年6月13日,中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,规定“从2000年起、凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视性政策。”

  改革开放20多年来,我国户籍制度最大的特点是小城镇户籍制度的改革迈出了实质性步伐,但各大中城市依然维持着传统的二元户籍制度不变,虽然有些大中城市为吸引人才和资金,也出台了一些条件比较高的进城落户政策,但这些政策对广大农民群众来说,没有实质性的现实意义,并且从全国来看,国家对大中城市的户籍制度仍然没有提上改革的日程。

  作为现行户籍制度基本法律依据的《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策规定,是在计划经济体制下形成的,它服务和迎合于传统的僵化的计划经济体制的运行和发展。随着社会主义市场经济体制的建立,传统的二元户籍制度越来越不适应迅猛发展的新形势,越来越成为我国顺利推进城市化和现代化的严重桎梏。现行户籍制度的核心内容是把全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大主要类型,并实行有差别的社会福利待遇政策;把户口划分为农业和非农业两大户口性质,并对“农转非”实行严格控制。这在客观上把城乡人口分成两个经济利益上完全不平等的社会阶层,形成了事实上的人身等级制度,限制了人口随着经济发展水平变化的合理流动,强化了人口对所在地区的人身依附关系,制约了人口城市化和现代化的进程,严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立和完善。

  古人说得好,“流水不腐,户枢不蠹”。我国要加快城市化和现代化进程,就必须首先使全体人民自由流动起来,确保公民的居住和迁徙自由。我国户籍制度改革几十年来迈不开实质性的大步子,除了我们深受长期的计划经济思维定势的影响外,一个重要原因就是存在着认识上的重大误区。一是只看到“城市病”而忽视“农村病”。其实“城市病”是一种管理问题,是可以“治疗”的。真正影响中国现代化事业的不是“城市病”而是“农村病”。当前农民收入减少、农民负担沉重、农村大量劳动力剩余、农村贫困以及生态环境的恶化等“农村病”即十分突出的“三农”问题严重地挑战中国。“三农”问题也就是“农村病”的症结在于城乡分割的二元户籍制度所形成的二元社会结构。二是片面强调控制大城市而发展小城镇。从20世纪60年代以来,我国在城市化发展的道路上,一直片面强调“严格控制大城市规模”。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》以法律形式规定了我城市化方针是“严格控制大城市规模,合理发展中等城市”。之后,小城镇作为一个大战略提了出来,全国普遍掀起了小城镇建设的热潮。考察国外城市化发展的经验,可以得知,国外一般都是在大中城市已经发展到趋于饱和和而在城郊等地发展小城镇以减轻大城市的压力。我国在大中城市规模还普遍偏小的情况下,把城市化的重点放在发展小城镇上肯定是不科学的。2000年10月11日,党的十五届五中全会通过的十五计划的《建议》正式提出了“实施城镇化战略”,并抛弃了沿用几十年的对大城市“严格控制”的做法,正式提出“大中小城市和小城镇协调发展”。这是具有巨大创新精神和长远意义的重大举措,有利于我们突破传统思维模式的束缚。三是认为放开户籍管理将会造成社会混乱。这种担心是没有任何根据的。从历史发展的长河来看,我国自古以来直到建国前都一直没有城乡分割的二元户籍管理制度,建国后也一度实行自由迁自徙,历史已经证明,并没有因户籍制度而造成什么大乱子。从国际范围来看,全世界仅仅只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度,世界上其他国家和地区都普遍实行居住和迁徙自由,但并没有因自由迁徙而引发什么乱子。可见我国实行迁徙自由会产生混乱的说法是站不脚的。

  我国户籍制度改革的终极目标应该是恢复和实行体公民的居住和迁徙自由。居住和迁徙自由其实也是公民的一项基本人权。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》以及1966年12月16日通过的《联合国人权公约》(即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》)都把公民的自由迁徙和居住作为基本人权予以确认和保障。我国政府一再声明和强调尊重《世界人权宣言》,并于1997年和1998年先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,2001年2月28日第九届全国人大常委员会第20次会议批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。这充分说明我们党和政府高度重视对人权的尊重和保障,党的十五大就明确提出“尊重和保障人权”。因此,无论从建立社会主义市场经济体制以及从加快我国城市化和现代化的角度来看,还是从尊重和保障人权来看,都迫切需要加快户籍制度改革步伐。

  首先,应该修改《宪法》,重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》虽然被称为是我国建国以来“最好”的宪法,但由于当时处于计划经济体制的宏观环境下,公民的居住和迁徙自由权没有得到确认和恢复。现在,应该对宪法进行修改,重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时,制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的《中华人民共和国户籍法》,废止沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其他相关政策法规,取消各种户口的差别,实行全国统一、平等的居民户口登记制度,取消《城市规划法》中有关控制大城市发展规模等限制规定。

  其次,实行社会待遇与户籍脱钩的政策。取消一切附加在户籍上的政策规定和条件,恢复户籍的本来面目和社会功能。户籍只应承担对人口的社会管理职能,不应将社会待遇、社会福利作为附加条件与户口登记和迁移挂钩。凡是与户籍挂钩的粮油、就业、入学、参军、住房、计划生育和城镇建设配套费等均应完全脱钩,有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止。

  再次,进行相应的配套改革。户籍制度改革是一项涉及面很广的社会系统工程,必须进行相应的配套改革。比如,废除以户籍为依据的城镇就业制度,建立开放的全国统一的劳动力市场和就业制度。不管是国家机关、事业单位还是企业录用人员,必须面向全体公民,建立公开、公平、公正的考试录用制度。农民可以到城镇就业,市民也可以到农村就业,甲城市公民可以到乙城市就业、乙城市公民也可以到甲城市就业。再比如,农村的土地制度应实行合理流动。必须对现行农村土地家庭联产承包责任制实行改革。因为在现行土地制度下,农民只能对土地拥有承包权、经营权,没有对土地进行自由交易的权利,比如以土地作为农民财产进行抵押、入股、转让、租赁等。农民对土地的这种残缺式的产权制度,束缚了农民的手脚,限制了农民向城市的合理流动,不利于加快城市化进程。国际经验表明,当城市化水平达到70%时,城乡差别才能消除。目前全世界城市化平均水平已达到46%,发达国家均在70%-80%之间,发展中国家也在40%以上,而我国仅为30.4%,相差甚远。我国二元分割的户籍制度和与户籍制度适应的土地制度等一系列限制农民的政策制度,加剧了城乡矛盾,扩大了城乡差别,是导致城市化滞后的一个关键性的因素。

  

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文章来源:《湖南公安高等专科学校学报》2002年1期、《宁夏社会科学》2002年3期

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