吴敬琏 周瑞金:关于拆迁问题的三点意见

选择字号:   本文共阅读 890 次 更新时间:2009-12-17 18:54:21

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  12月16日,国务院法制办邀请一些专家学者举行座谈会,研讨拆迁制度修改的有关问题。此前北京大学5名法学学者给全国人大写信,建议审查2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称条例),得到政府积极回应。近期舆论关注的几起暴力冲突案例,特别是发生在成都的唐福珍自焚案,使得国务院修改条例或另立新规的努力深得民心。有报道称,国务院法制办已经形成了一份比较成熟的关于新拆迁制度的草案文件。

  目前,地方政府强制拆迁已经成为当前基层社会矛盾的焦点之一,严重挫伤了民众对社会公正的信心,严重影响政府依法治国的权威。鉴于条例8年实践中,为引发社会矛盾和民众痛苦的诸多政府不当行为提供了行政法规依据,显然已经不是小修小补的问题。

  刚刚结束的中央经济工作会议强调:各级党委和政府要加强对影响社会稳定因素的分析和把握,高度重视和正确处理新形势下人民内部矛盾,依法按政策及时妥善处理群众反映的问题。妥善解决拆迁问题,就是当前政府维稳工作的一个着力点。

  

  拆迁应当法治化

  

  从法律的角度看,需要按照宪法和物权法的精神,梳理现有法律法规,规范政府执法行为。

  过去若干年内形成的一些法律、法规,随着中国市场经济的发展和公民维权意识的增强,有些条文已经不符合宪法、物权法等对私权、人权保护的精神。像这部条例,使“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的宪法规定很难落到实处,并且有架空物权法之嫌,同时却赋予地方政府过大的不受制约的权力。例如,物权法规定对公民的房屋所有权及相应土地使用权,必须“先征收补偿,后拆迁”;而一些地方政府没有依法履行征收程序,单方面强势决定补偿方式和补偿价格;如果谈不拢,就动用公权力强制拆迁。在强制过程中经常发生激烈冲突,由于诉诸暴力而酿成的悲剧屡有所闻。

  条例的另一个致命问题,是没有区分公益拆迁和商业拆迁,地方政府与房地产开发商合作,帮助开发商压迫私有房屋业主。本来商业性拆迁应由开发商和被拆迁人通过平等的民事谈判和市场交易来解决,政府却以“公共利益”为由出面,强势要求被拆迁人服从。公权力为商业开发“背书”,开发商获得政府发放的拆迁许可证后,就可以自行拆除被拆迁人的房屋。这样做既缺乏程序的正当性,经常让被拆迁人得不到合理补偿,而且为官商勾结留下了操作空间。

  一部健全的法律法规,既要求公民遵法守法,也要为公民提供权利受损时的法律救济通道。但在条例中,政府既是强制拆迁的执行主体或权力后盾,又是拆迁纠纷的仲裁人,“运动员”兼“裁判员”不符合基本的法治规范。建议新的制度文件突出对等谈判、尊重公民私权的征收概念,避免单纯使用不平等的、不尊重公民私权的拆迁概念,即从根本上转变法律法规的指导思想,通过征收立法控制和规范政府权力,坚定地确立公民权利保障理念,打通房产所有权和土地使用权纠纷中“民告官”的司法通道,让司法成为业主维权的底线,实现征收拆迁工作的法治化。

  

  基层政府不应公司化

  

  从经济的角度看,地方政府单纯追求GDP增长的冲动,往往使其执政行为产生扭曲,拆迁工作中暴露出来的问题就是明显的例子。

  尽管中央政府一再强调科学发展,但在一些地方,为官一任,政绩千条万条,最亮眼的还是GDP增长这一条。这里除了领导干部政绩考核的因素,也有地方发展的内在需要。1994年分税制改革后,由于中央的财权改革与地方的事权不配套,地方政府事权划分不甚明确,存在超位和错位现象。地方要大干快上,资金从哪里来?经营土地是扩张地方财政收入、拉动本地经济的一条捷径。一些地方政府存在一个认识误区,就是把公共管理商业化,把管理城市等同于经营城市,书记兼任董事长,市长兼任总经理,以商业头脑精明地算计土地等生产要素的经营价值,在运用权力大气魄、大手笔地规划大拆大建时,却往往忽略普通百姓的民生需求。基层政府一味追求自身效益和GDP最大化,至于牺牲了民众的多少利益,给他们带来多大的不便和痛苦,往往变得无足轻重,麻木不仁。

  就在这样的地方发展模式和利益格局下,条例得到强化实施,甚至在实践中走得更远。在土地经营中,地方政府确实获得了巨大的经济利益,却把政治风险留给了整个国家。听说全国人大和国务院有关部门早就考虑修订条例,并且做了几年调研工作,但因遭遇地方政府的抵触,直到今天才提上修法议程。

  

  公平交易:浇灭基层社会冲突的一个燃点

  

  从政治的角度看,条例容易助长地方政府的粗暴执法倾向,让公权力的形象变得乖张,激化了政府与民众的矛盾,也给民众增加了抗法的戾气。

  要改变地方的粗暴执法行为,撤销条例、另立新规恐怕是必不可少的釜底抽薪之举。希望趁势推动新的征收法规的制定,在宪法和物权法的框架下,规范房屋所有权和土地使用权的征收、拆迁、补偿行为,使之发展为符合市场经济规律的真正的交易行为,这样既可约束某些被拆迁人的“漫天要价”,更能帮助基层政府卸下“暴力执法”的道义负担。在住房这个基本民生问题上,健全对话机制、谈判机制、利益博弈机制,畅通权利的司法救济通道,有助于浇灭基层社会冲突的一个沸点和燃点。

  国务院法制办的修法努力,是不是一味迁就某些民众的无政府行为?是不是不理解地方政府在今天实施公共管理的千辛万苦,挫伤了基层政府的工作积极性和政治威信?我们认为,惟有在法律保障下规范土地征收和房屋拆迁行为,才可能求得政府和民众的双赢,减少城市建设的社会成本,在和谐的环境中推进中国的城市化,使中国的城市化进程更稳健,更具可持续性。

  温家宝总理在今年“五四”对中国政法大学的学生说:“对于一个社会,如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推进社会公平正义就是政府的良心。”对此,我们深表赞同。改善民生、体察百姓疾苦、摆正政府和人民的关系、疏导民情民怨,是保持经济平稳较快发展、保持社会和谐稳定的前提,也是共产党执政的基本准则。面对各种错综复杂的基层社会问题,既要体谅政府的苦衷,更要体谅处于相对弱势的普通老百姓的难处。在一些拆迁暴力事件中,拥有公权力的基层政府,往往是矛盾的主要方面。特别是面对成都唐福珍自焚案这样极为惨烈的事件,基层政府更需要深切自省:执法行为是否合法妥当,对被拆迁人的利益考虑是否周详,特别是在老百姓以命相搏的时候,是否为其提供了公平而顺畅的利益诉求通道?这关系到能否真正落实执政党“以人为本”的政治宣示,守住连封建官吏也不敢轻易冒犯的伦理底线。

  死者长已矣,痛定思痛,如何防止和及时制止下一起拆迁悲剧事件是当务之急。我们认为,当前各级政府和公务员亟待增强保护私有产权和人权的现代执政意识。不要等到死了人、爆发了群体性事件才想起修改或废止劣法、恶法。更需要主动做出努力,梳理现行法律法规还有哪些与宪法、物权法等不相符合,与保护公民私权和人权的精神相背的条文,规范政府执法行为,推动良政善治。为了建设一个完善的社会主义市场经济,为了实践社会主义的本质——社会公平、共同富裕,需要政府和人民共同努力。

  

  (吴敬琏,国务院发展研究中心研究员;周瑞金,中国社科院研究生院博士生导师)

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