投资补贴、成本外部化与风险外部化

——中国转轨经济体制下产能过剩的形成机理
选择字号:   本文共阅读 862 次 更新时间:2009-12-14 22:36:48

进入专题: 产能过剩  

江飞涛   曹建海   陈伟刚  

  

  [摘要]中国的财政分权体制和以考核GDP 增长为核心的政府官员政治晋升体制,使得地方政府具有强烈的动机干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资;土地的模糊产权、环境保护体制上的严重缺陷和金融机构的软约束问题,使得低价出让工业土地、牺牲环境和帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的重要手段。本文进一步建立模型详细说明:地方政府低价供地所导致的补贴效应,地方政府牺牲环境所导致的成本外部化效应,在地方政府低价供地以及协调配套贷款行为下企业自有投资过低所导致严重的风险外部化效应,扭曲了企业的投资行为,导致企业过度的产能投资、行业内重复建设和产能过剩。从本文的研究结论来看,解决重复建设、产能过剩问题需要在土地产权、环境保护体制、金融体制、财政体制等方面进一步推进改革。

  [关键词]产能过剩;形成机理;投资补贴;成本外部化;风险外部化

  基金项目:国家社科基金重大项目“新型工业化道路与推进工业结构优化升级”(批准号:06国家社科基金重点项目“产能过剩与投融资体制改革”;中国社科院青年基金项目“产能过剩形成激励研究项目”

  作者信息江飞涛:(1974—),男,湖南常德人,中国社会科学院工业经济研究所助理研究员,管理学博士,EMAIL :jiangfeitao@163.com ;

  

  一、对已有研究的评述

  

  自20世纪80年代以来,“重复建设”、“过度竞争”、“过度投资”和“产能过剩”等相类似的问题,一直困扰着经济政策部门①。政策部门认为“重复建设”、“过度竞争”、“产能过剩”等类似问题,会导致产业组织恶化、企业利润下降、亏损增加、加大金融风险、严重浪费资源,使资源环境约束矛盾更为突出,使经济结构不协调的问题更为严重,影响国民经济持续、健康、协调发展。对于重复建设、产能过剩形成机理的研究上,一直存在两种截然不同的研究传统:一种传统是以“市场失灵”来解释重复建设的形成机理;一种则是以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为的扭曲来解释。

  前一种研究传统,可以追溯到社会主义政治经济学对于经济周期的认识。早期的研究认为市场经济社会化生产中投资决策的分散化和无政府状态导致了重复建设;随后的研究中,多数学者运用产业组织理论,将“不合理重复建设”、“过度竞争”的形成,解释成为一种市场失灵,最具代表性的有四种理论观点:(1)低集中度的市场结构导致重复建设。持这类观点的学者,多误读了贝恩(Bain,1959)、鹤田俊正(1988)②关于过度竞争问题的相关论述,也误读了克拉克(Clark ,1940)的有效竞争理论,在论证上缺乏严密的理论逻辑。(2)杨蕙馨(2000,2004)、牛桂敏(2001)等人认为,行业低进入壁垒和高退出壁垒的结构性特征导致重复建设。这种观点面临的理论和逻辑上的矛盾,就在于退出障碍就是一种进入障碍(Caves and Porter,1977;Gilbert ,1989;Caves ,1998),高的退出壁垒将会导致高的进入①这几个概念描述的基本上是同一现象,它们之间差异在于描述现象时侧重点上有所不同。“过度投资”等概念侧重在现象的前端即生产能力的过度投入上,而“重复建设”和“产能过剩”侧重在产能的大量闲置上,“过度竞争”和“恶性竞争”侧重在激烈的价格竞争和企业亏损增加这方面。

  ②引自小宫隆太郎、奥野正宽等著《日本的产业政策》,国际文化出版公司,1988年。

  壁垒,低进入壁垒和高退出壁垒无法并存(李伟,2006)。(3)以自由进入的企业数目可能会大于社会福利最大化情况下的企业数目(即过度进入定理)解释过度竞争或重复建设(Kotaro Suzumura Kazuharu Kiyono ,1987;张军,1998;曹建海,2001;罗云辉,2004)。

  该定理的成立严格依赖于次可加性的成本函数和商业盗窃效应两个强假设,由于多数竞争性行业中这两个条件均不能满足,以过度进入定理解释竞争性行业的过度竞争、重复建设并不合适(江飞涛、曹建海,2009)。(4)以保有过剩生产能力促进企业间的价格合谋来解释重复建设或过度竞争(植草益,2000;罗云辉,2004)。该理论的一个根本缺陷是忽略了过多的产能投入会带来更多的成本投入;此外,由于真实价格信息的不对称性和滞后性,而产能投资可观测性很高,保持与默契合谋时均衡产量数量的产能而不增加额外产能,相对于价格协调更有利于保持企业间的合谋。

  以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为扭曲的研究传统,可以追溯到科尔奈(中文版,1986)“投资饥渴症”的论述。科尔奈认为,由于缺乏内部产生的自我约束机制,在经典社会主义体制中存在严重的投资饥渴症,中央政府只能通过行政机构严格的投资分配过程从外部来约束这种投资饥渴症。科尔奈(中文版,2007)指出在社会主义经济体制转轨过程中,投资决策的分散化,放松了政府对企业投资的外部控制,但是却没有通过利润动机或者对财务困境的担心建立起任何自我控制机制,这使得改革往往加重了经典社会主义体制固有的投资领域过热倾向,而并非使之降低。科尔奈的开创性研究为重复建设的形成机理开辟了一个独特、有益的视角。国内一些学者延续了这一研究传统,进一步从中国经济转轨过程中的体制缺陷来解析重复建设的形成,其研究更多地结合了中国经济转轨过程中实际情况,在一定程度上发展和补充了科尔奈的研究:

  (1)张维迎和马捷(1999)建立了一个所有权和经营权分离条件下的古诺模型,来说明国有企业的所有权缺陷和落后的技术水平,将导致恶性竞争。

  他们认为国有企业经营者追求个人目标最大化和追求“企业效益最大化”之间存在严重偏离且技术水平足够落后时,国有企业经营者就会进行恶性竞争。张维迎和马捷的研究,在很大程度上可以看作是对科尔奈研究的一种延续。不过,他们的研究主要适合解释改革初期重复建设的形成。随着国有企业改革的加深和破产机制的建立,其所隐含的条件不再符合实际。

  (2)杨培鸿(2006)建立了一个基于委托代理框架的模型,从政治经济学的角度分析重复建设的形成机理。模型分析表明,在信息不对称的条件下,地方政府利用(对中央政府)信息优势寻租的行为会导致重复建设问题。杨培鸿分析中的情形很符合中央政府计划、主导和出资条件下的基础建设和重点投资项目,但是并不符合一般性行业中的投资行为。

  (3)皮建才(2008)建立了一个先进、落后两地区之间的分工模型。试图以此说明,两个地区先进部门(比如制造业部门)的技术差距太小以及宏观经济环境中存在的初级产品的价格扭曲,会导致先进部门的重复建设。皮建才的分析中假设先进地区在制造产品的劳动生产率上略高于落后地区,并在其模型中抽象掉了劳动力等要素价格差异。但是,先进地区与落后地区之间,这种要素价格上的差异是显著并且十分重要的,落后地区在劳动力价格、土地价格等生产要素上所具有的显著成本优势,会使得在技术差距比较小的情况下先进地区制造部门转移到落后地区具有比较强的经济合理性,把这种转移当作重复建设并不合适。

  20世纪90年代末以来,许多学者关注到了现阶段转轨过程中发生的显著变化,并将地区竞争中地方政府对于投资的不当干预,作为重复建设的根本性原因。郭庆旺、贾俊雪(2006)

  指出地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下,总是有利用违规税收和土地优惠政策进行引资的强烈动机,继而引发企业的投资冲动;周黎安(2004)指出中国的地方官员在类似于政治锦标赛式的晋升体制下,更为关心自己与竞争者的相对位次,政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争,各级地方官员在招商引资过程中进行恶性竞争,并以此解释我国地方保护主义和重复建设的形成原因。北京大学中国经济研究中心宏观组(2004)认为,地方政府、企业和银行三方共谋土地和贷款两种最关键的生产要素,导致对全社会而言过度的投资。李军杰、钟君(2004)和李军杰(2005)认为:过分注重经济增长、招商引资的政绩考核体决定性的引导了政府官员的行为,不完善的市场体制使地方政府能控制对稀缺资源,进而保障地方政府的意愿得到实现。在这样的约束条件下,地方政府给投资者提供各种各样的优惠条件,例如零地价、税收优惠、压低电价等,这极大地降低了私人投资成本,使私人投资成本远远低于社会成本,从而扭曲企业的投资行为,使企业进行过度的产能投资。

  周黎安、李军杰等人的研究,为我们进一步分析现阶段的重复建设形成机理提供了很好的思考与借鉴。但这些研究有的着重于地方政府行为,有的侧重于重复建设的宏观影响,对于地方政府的不当经济干预行为如何扭曲企业的投资行为,最终导致重复建设的形成机理则很少涉及。系统完整地阐述我国转轨体制下重复建设、产能过剩的形成机理,应包含以下三部分的内容:(1)深入分析我国现有政治经济体制下地方政府为什么具有强烈的动机采取各种手段竞争资本流入;(2)深入分析我国转轨经济中体制缺陷如何为地方政府吸引资本流入提供了不当竞争的手段;(3)解析地方政府这些竞争资本流入的不当手段如何扭曲企业的投资行为并导致行业产能过剩(或重复建设)。

  

  四、结论与政策含义

  

  财政分权和以考核GDP 增长为核心的政府官员政治晋升体制,使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机,特别是对于具有高投入、高产出的特征的行业,无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑,各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资;我国土地所有权的模糊产权问题和金融体系的软预算约束,使得为投资企业提供低价土地、减免投资企业税收等投补贴措施、帮助企业获取金融资源的措施成为地方政府不当干预微观经济、吸引投资的主要手段。

  地方政府在地区经济竞争中不当干预微观经济的行为,主要从三个方面导致企业的过度产能投资行为和行业产能过剩:①地方政府低价供地等投资补贴,会显著扭曲投资企业的投资行为,导致企业过度的产能投资行为,并进而导致过多的产能投入和均衡产出(即产能过剩),以及社会福利上的巨大损失和产品市场上全行业的亏损。②地方政府为吸引投资和固化本地资源,纵容企业污染环境,使本地高污染行业企业的生产成本严重外部化,从而导致这些企业过度的产能投资和产品生产;普遍的牺牲环境竞争资本流入的做法使得高污染行业过多的产能投入和全社会总福利损失。③地方政府的不当干预下,企业自有投资比率过低,投资风险显著外部化,投资风险显著的外部化进而导致企业过度产能投资行为和行业产能过剩。

  从本文对产能过剩、重复建设形成机理的研究结论来看,从根本上治理产能过剩、重复建设应当从以下四个方面入手:①改革财税体制和以考核GDP 增长为核心的政府官员政治晋升体制,消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机;②改革现有土地管理制度,明晰土地产权,杜绝地方政府通过低价供地为企业投资提供补贴的行为;③改革现有的环境保护体制,保障环境保护相关法规的严格执行,防止地方政府牺牲环境竞争资本流入;④进一步硬化银行预算约束、理顺地方政府与银行的关系,通过市场手段提高企业投资中自有资本金比例,降低企业投资行为中的风险外部化问题。由于这些转轨经济体制中的根本性弊端导致了产能过剩、重复建设,治理政策必然会触及到深层次的经济、政治体制改革,根治重复建设需要政策部门有进一步推进经济与政治体制改革的决心。



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