从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析

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  摘要:借由政治经济学所生发出来的社会学视角,中国30年改革历程可以分为三个阶段:改革最初的十年形成的是以双轨制为核心机制的二元社会结构;1990年代开始的全面市场化及分税制改革确立了市场与权力、中央与地方以及社会分配的新格局;进入新世纪后,行政科层化的治理改革得以实行,并成为推动社会建设的根本机制。由此,改革前的总体性支配权力为一种技术化的治理权力所替代,从中可以理解“中国经验”的独特意味,并洞悉中国社会转型所面临的挑战与机遇。

  关键词:总体支配;双轨制;分税制;科层制;技术治理

  作者渠敬东,社会学博士,中国社会科学院社会学研究所研究员(北京100732);周飞舟,社会学博士,北京大学社会学系副教授(北京100871);应星,社会学博士,中国政法大学社会学院教授(北京102249)。

  

  改革30年,中国取得了世界瞩目的伟大成就。而30年沧桑巨变,30年循序渐进,30年曲折前行,不仅融入了我们每个中国人的生命记忆,也要求我们运用历史理性去摸索和把握这30年中国社会结构的变迁及其运行的机制。改革以来中国社会结构的一个重大变化,即是不再像前30年那样沿循着某种总体性支配的方式,①[本文所谓“总体性支配”主要是指中国改革前的社会结构的一个基本特征,即国家几乎垄断着全部重要资源,这种资源不仅包括物质财富,也包括人们生存和发展的机会及信息资源。参见孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华:《改革以来中国社会结构的变迁》,《中国社会科学》1994年第2期]或者通过群众性的规训、动员和运动来调动政治和社会经济诸领域的各种力量,而是为诸领域赋予一定程度的自主权,来释放基层社会的活力。]

  当然,改革的不同阶段中蕴涵着不同的矛盾和困境,中央政府采取了不同的策略,地方政府也相应地改变自身的运作模式,社会经济诸领域呈现出了不同的样态和节奏,并反过来成为改变社会结构的重要力量。

  本文围绕一种由政治经济学生发而成的社会学视角,来考察改革30年来中央、地方政府及社会经济诸领域之间在不同阶段所形成的结构关系,以及彼此间相互激发、促生甚至形成矛盾的复杂机制,着重从“双轨制”、“分税制”和“科层制”出发来讨论改革不同阶段的主要形态及其运行逻辑,以呈现出权力与市场、资本与劳动、支配与治理交互连带、限制和转化的关系,从而摸索出具有中国特色的社会主义形成、运行和发展的辩证规律。

  

  一、双轨制下的二元社会结构:1978—1989年

  

  1978年,是现代中国历史上一个具有决定意义的转折点,中央的改革方针一改通过总体性支配来实现工业化积累或通过群众动员来克服该体制之缺陷的思路,而是通过调动、激发基层民众的活力来塑造新型的社会主义政治经济体制。在改革最初的十年间,这套办法的核心机制,即是在农村家庭、国有企业和地方财政诸领域普遍推行承包制。

  (一)计划体制的突破:承包制的广泛推行

  1.农村与城市的承包改革

  这场改革的起点,是从改造农村基层组织的生产关系入手,打破原有的人民公社体制。改革通过建立农村家庭联产承包责任制,不仅拉近了农民与土地的关系,使农民的生产积极性和农业的生产效率大大提高,更为关键的是,它重新使农民回到家庭经营的结构中来,使家庭代替了生产队而重新成为生产和社会活动的基本单位。“包产到户”虽没有改变城乡分割的二元结构,却恢复了农村基层的生产关系,使农村社会生活乃至伦理关系回归到常规的形态中。

  “包产到户”改变了新中国建立后前30年通过工农业产品价格“剪刀差”从农村征收“暗税”来加快工业化原始积累的方式。①[这种“暗税”征收总约6000亿—8000亿元人民币。参见陈锡文:《中国经济转轨二十年:中国农村的经济改革》,北京:外文出版社,1999年]农业生产的复苏不仅一举解决了农民的温饱问题,而且使农副产品有所剩余,小型交易集市得到恢复,农民手中也有了小额储蓄,促使国家自1985年起以“合同订购”和下达“订购任务”的方式取代了原来的粮棉油等重要农产品的统购统销体制。

  在这种农产品价格双轨制下,农村市场开始发展起来,农业生产力得到了进一步的激励。农村社会结构的这种变化,也为乡镇企业的崛起和繁荣提供了必要的条件。乡镇企业的蓬勃发展在就地吸纳农村剩余劳动力、增加农民收入、打破农村的单一所有制结构和产业结构、促进小城镇建设等方面发挥了重要的历史作用。到了1987年,乡镇企业总产值首次超过了农业总产值。

  可以说在改革初期,无论是包产到户,还是农村集市的恢复,家庭工副业的兴起,都源于社会结构调整所促发的基层经济活力,其中,土地产权调整所带来的土地经营空间,以及农村生产关系和社会关系重新落实在家庭基础上,是农村社会经济结构拨乱反正的首要条件。

  与广大农村依靠家庭生产所激发出来的活力相比,城市中“文革”的遗留问题对于社会稳定运行的消极影响尚未消除,各级政府依然忙于拨乱反正,重整从中央到地方政府再到国有企业等各级行政秩序,通过重建单位体制,使各项社会生产和生活秩序得到有效恢复。

  在单位制的重建过程中,行政秩序在总体上恢复以中央权力为核心的纵向体制,恢复行政科层权力的有效性;与此同时,国有企业在总体上也维持着单位制结构,服从国家指令性计划,企业中人事、资源和经营等一切活动均按行政等级来管理和配置,成为行政体制链条的一个终端环节。②[关于单位制的研究,参见路风:《中国单位体制的起源和形成》,《中国社会科学季刊》1993年总第4卷;李汉林、李路路:《资源与交换——中国单位组织中的依赖性结构》,《社会学研究》1999年第4期;李猛、周飞舟、李康:《单位:制度化组织的内部机制》,《中国社会科学季刊》1996年总第3卷]坦言之,依靠单位制,将国有企事业纳入到行政支配体系中,将城市的生产生活纳入到合法秩序的轨道上,乃是拨乱反正的题中之义。然而,随着城市改革的逐步展开,单位制的弊病开始显露出来。城市生活依然处于总体支配的格局中,行政上条块分割、机构臃肿、派系层叠,企业行政化致使人员冗杂且效率低下,职工的收入和待遇始终维持在较低的水平。

  因而与农村改革相比,城市体制改革的难度大得多。家庭是农村改革得以落实的结构基础,而城市改革则落实在单位组织上;企事业性的单位组织,不仅嵌生在行政权力自上而下的纵向计划体制中,也在横向上承担着社会福利的所有职能,牵涉到城市社会结构的所有方面。农村改革似乎通过“无为”治理留出了经济自然发育的空间;而城市改革则牵一发动全身,影响到所有利害关系。

  在城市体制改革中,中央政府采取了更为稳妥的渐进策略。1979年初,国务院做出了扩大国有企业经营自主权的决策,允许企业按照“议价”的形式自销超计划产品,物资流通和产品定价的“第二轨道”开始合法化。1983年,中央政府效仿农村改革的经验对国有企业试行承包制,但随后物价迅速上涨,无法得到控制,致使中央不得不转而通过“利改税”改革来解决上述难题。两步“利改税”改革,表明国家在经济手段上试图改变政府与企业的直接控制关系,对国有企业实现利润分别征收所得税和调节税,调节税后的剩余利润作为企业留存。但由于当时的财税管理体制仍留给了企业管理者很大的做账空间,企业开始为留存更大的利润而减小自己的利润数额,致使国有企业利润出现了连续22个月的下滑。①[张卓元、郑海航编:《中国国有企业改革30年回顾与展望》,北京:人民出版社,2008年,第33—34页]经过数次反复,1986年末,城市体制改革重新回到以企业改革为中心的轨道上来,从而再次掀起了全面推广企业承包的高潮。

  2.财政包干制与地方分权

  中央政府在实施基层农村和企业改革的同时,也试图在中央与地方的权力关系上打破原有计划体制的僵硬格局。在实行计划体制的国家,多级政府的存在使中央政府必须通过地方政府推行政令来实现社会经济发展规划,因而中央政府必须高度集权。在集权框架下,经济和社会发展表现为两种模式的周期性循环,即中央集权的集中模式和中央放权的竞赛模式。②[周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期]在集中模式下,中央政府收紧了地方政府的大部分经济计划和管理权限;在竞赛模式中,则将一些计划和若干经济管理权限放权给地方。面对软预算约束③[科尔奈:《短缺经济学》,张晓光等译,北京:经济科学出版社,1986年]和竞赛环境,地方政府的行为往往导致地方重复建设和经济过热,最终使中央政府收紧权限,回到集中模式。人们常说的“一放就乱、一收就死”,便是对这两种模式的概括。

  从政府的角度来看,改革的当务之急,是使市场逐渐成为配置和分配社会经济资源的主要方式。因此政府干预经济的办法,应从直接控制国民经济的大部分资源转变为依靠财政、税收和金融政策进行间接调节。1980年代中期,中央—地方的财政关系开始了重大调整,实施了长达近十年之久的财政包干制。这种类似于承包制的财政包干使地方政府的收入出现了快速增长。④[1984—1993年间,地方政府收入占财政总收入的比重由59.5%上升到78%,其支出比重也由47.5%上升到71.7%.中国经济景气月报杂志社编:《数字中国三十年:改革开放30年统计资料汇编》,《中国经济景气月报增刊》,2008年]与此同时,中央和地方政府在财政上的承包关系日益明确。这种关系是一种很独特的关系,是一揽子包干制,既不同于平等的市场关系,又不同于计划体制下以上级指挥为主的命令关系,其实质是允许地方政府有自由活动权限,中央政府只对最后的经济总量和财政收入做出要求。

  包干制的最大意义,是将地方政府变成了有明确的自身利益的行动主体。地方政府通过努力“做大蛋糕”来留下超收分成部分的财政收入,也通过与中央政府讨价还价来力争低包干基数和高超收分成比例。中国的财政体制是典型的“下管一级”的体制。中央与省级政府实行财政包干制后,省与地市、地市与县、县与乡镇也依次广泛采用财政包干制,虽然在具体的分成办法上各不相同,但上下级的讨价还价却成为了相当普遍的现象。①[张闫龙:《财政分权与省以下政府关系的演变》,《社会学研究》2006年第3期]

  在这个时期,中国乡镇企业的发展和繁荣虽有其各种社会历史条件,②[如农村改革成功带来了农村剩余劳动力的解放,改革前重工业至上的发展战略为从事轻工产品生产的乡镇企业带来了广阔的销售市场和高额利润。参见海闻主编:《中国乡镇企业研究》,北京:中华工商联合出版社,1997年]却也离不开因财政包干而形成的地方政府尤其是县乡政府的强力推动。这是因为,包干制期间的税制以产品税为主,不管企业效益好坏,只要企业运转,税收便以产值或增加值为基数来计算。在定额包干的财政体制下,利用贷款兴办大规模的乡镇企业,无疑对地方财政收入的增长和剩余劳动力的就业大有好处,但却不能建立起地方经济可持续性发展的模式。同样,国有企业改革与财政包干制也有着密切的联系。这些改革形式虽然比较复杂,但依然以定额包干为中心的承包制为改革的主要内容。③[韩英杰、夏清成主编:《国有企业利润分配制度新探》,北京:中国经济出版社,1995年]通过承包制及相应措施,地方政府与地方企业开始成为有着共同利益的行动主体。就与地方政府的关系而言,乡镇企业与国有企业并无多大区别,只是对于国有企业,地方政府的“软预算约束”机制更为明显些。

  基于上述分析可看出,中央对地方的放权极大程度地改变了地方政府的行为模式。地方政府逐渐形成了“公司化”的利益主体,追求地方经济增长和财政收入的增加成为其行动的主要动机和目标。④[J ean Oi ,“Fiscal Reform andthe Economic Foundations of Local State Corporatism in China,\"Worl dPol i tics,vol.45,no.1,Oct .1992,pp.96-126.刘世定:《嵌入性关系合同》,《社会学研究》1999年第4期]为了实现这个目标,地方政府以”放水养鱼“的办法,通过兴办企业迅速扩大地方信贷和投资规模,而地方企业规模越大,能够创造的税收和预算外的财政收入就越多。所谓”银行放款、企业用款、财政还款“的模式,即是对这一时期地方政府行为的概括。

  (二)双轨制的运行:嵌入在集体制中的乡镇企业和国有企业⑤[经济界和学术界一般将1994年前的全民所有制企业称为“国营企业”,(点击此处阅读下一页)

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