摘要：
我国城市化的严重滞后已经成为国民经济和社会发展新的制约瓶颈，诱发了一系列经济和社会问题，成为我国现代化建设的矛盾焦点，不失时机地实施城镇化战略是我国现代化建设的关键突破口。城镇化将有利于从根本上解决我国至关重要的“三农”问题、可持续发展、科教兴国、西部大开发、依法治国等重大问题。城镇化战略的成功实施，有赖于突破计划经济体制下形成的思想观念、发展思路、政府职能以及人为制度束缚等到重重障碍。
关键词：
城镇化 现代化 政策取向
党的十五届五中全会通过的《建议》的一个突出特点，是连续提出了要实施五大战略，即实施科教兴国战略、实施西部大开发战略、实施城镇化战略、实施可持续发展战略、实施“走出去”战略。实施城镇化战略是《建议》面向新世纪提出的一个全新的大战略。《建议》写道：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。[1]实施城镇化战略对于我国社会主义现代化建设有着十分重要的现实意义。
我国现代化建设迫切需要补上城镇化这一课
我国城市化的严重滞后，已经成为国民经济和社会发展新的制约瓶颈。尽快补上严重滞后的城镇化这一课，是我国现代化建设不可或缺的关键性“工序”。
从世界城市化水平对比来看。城市化被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。我国城市化不仅大大低于发达国家水平，也明显低于世界平均水平和发展中国家平均水平。据世界银行统计资料，[2]1996年，全世界城市化水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，比如美国为76.3%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本78.3%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%。发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也大大高于我国，比如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，朝鲜61.5%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%。同期我国仅为29.4%，相差甚远。
从我国城市化与工业化水平的差距看。城市化是工业化的必然结果，工业化是城市化的必要条件。城市化与工业化之间有着密不可分的关联性。美国发展经济学家钱纳里通过对世界100个国家经济发展规律的分析，认为城市化水平是随着工业化水平的提高而提高的，以人均GDP为标志的工业化水平与城市化水平有一定的成正比的对应关系。按照钱纳里发展模型，人均GDP达到800美元时，城市化水平应为60.1%。[3]我国人均GDP已达到800美国元，但城市化水平还只有30.4%，低了30个百分点。根据世界银行统计资料，我国1997年人均GNP为860美元，同年世界上人均GNP在630-1090美元的12个国家平均城市化水平为41.3%，我国低了11个百分点。[4]1996年我国城市化率与工业化率之比仅为0.69，远低于该比值1.4～2.5的合理范围。我国工业化水平已超过50%，而城市化水平落后于工业化20个百分点。
从我国城市化偏离系数来看。城市化是否滞后于经济发展水平以及滞后的量化程度如何，国际上有一个权威的城市化偏离系数的计算公式：Ue=ΔPu/Δpa-1。据有关专家研究，[5]1952-1978年间，我国城市化偏离系数为-0.58,表明人口城市化进程严重滞后于农业劳动力非农化进程；1978-1982年间，城市化偏离系数为0.34，人口城市化速度超过了农业劳动力非农化速度，1978-1997年间，城市化偏离系数为-0.50，其中1978-1990年为-0.42，1991-1997年为-0.65，说明九十年代以来，我国城市化滞后的现象更加突出了。我国农村现有剩余劳力1.5～2亿，每年有8000万左右的农村剩余劳动滞留在全国各城镇。城市化的严重滞后被认为是我国前20年经济发展过程中一个重大的战略失误。尽快补上城镇化这一课，是我国现代化建设的战略选择。
城镇化是我国现代化建设的关键突破口
要实现现代化，我们很有必要了解现代化到底有哪些具体的标准。目前国际上比较常用的现代化标准是美国社会学家英格尔斯提出的现代化的11条标准，其中一条是“城市人口占总人口的比重50%以上”，这一条解决了，其他各条也就相应地比较容易解决了。在我国现代化建设中呈现的一系列长期困扰我们的种种问题迟迟得不到有效解决的根本原因是城市化的严重滞后。可以肯定地说，城镇化是我国现代化建设的关键突破口。
城镇化是“三农”问题的突破口。我国是一个农业人口占绝大多数的农业大国，农业、农村和农民问题始终是我国改革开放和现代化建设的根本问题。随着时间的推移，诸如农民收入增长趋缓、农民负担沉重、农民上访频繁、农业劳动生产率不高、农村劳力过剩、农村脱贫艰巨、城乡差别拉大等等问题长期困扰着我们。虽然我们采取了种种措施，但收效甚微。乡镇企业曾一度容纳了大量农村剩余劳力，但由于过分强调“离土不离乡”，加上乡镇企业的过分分散，因而并未在实现人口城市化上迈出有效的步伐。二十多年的经验教训昭示，“三农”问题的根本出路于推进城镇化，实现农村大部分人口向城镇集中、乡镇企业向城镇集中、农村土地向少部分种田能手集中。城镇化将十分有利于实现土地的规模经营、推广农业机械化、提高农业机械化作业水平、降低劳动强率、提高劳动生产率，增加农民收入，从根本上消除城乡差别，最终实现农业现代化。通过城镇化将农民这一弱势群体的大部分转变为城镇居民，这不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。
城镇化是可持续发展的突破口。实施可持续发展是中华民族生存和发展的长远大计。但长期以来，乱砍滥伐、乱耕滥垦、掠夺式经营等现象十分严重，森林植被遭到了毁灭性的破坏，水土流失加剧，沙漠化、荒漠化蔓延，自然灾害频繁，人类赖以生存的生态环境遭到了极其严重的破坏。多年来生态环境保护已经引起高度重视，也采取了不少措施，但可以说效果很不理想，一个根本的原因，就是我国广大的农村人口过于分散居住生活，“靠山吃山，靠水吃水”，要想使他们不去砍伐树林、不去开垦土地何其难。唯一切实可行的有效途径就是大力推进城镇化，使绝大部分农村人口向城镇集中，真正有效地做到退耕还林、退耕还草、退耕还河。计划生育工作的根本出路也在于推进城镇化。当大量的农村人口进入城镇转变为市民以后，随着他们生活水平的提高，生活方式的改变以及社会保障制度的建立，计划生育将成为他们普遍的自觉行动。同时，随着大批进入城镇的农村剩余劳动力携带家属在城镇安居乐业，长期以来在农村呈现的以老人妇女和儿童为农业生产“主力军”的严重社会问题也将一去不复返。
城镇化是科教兴国的突破口。科教兴国的基础在教育,“百年大计,教育为本”，一个民族的振兴首先依赖于教育的振兴。可令人心痛的是,广大农村还有大量的失学儿童,还有不少人因种种原因而辍学,义务教育的普及困难重重。广大农村文盲半文盲人口占了很大的比重,农村科技教育文化十分落后,这是我国现代化建设的重大制约因素。一般来说,城镇很少有失学儿童和辍学现象。因此,加快发展教育事业的出路在于大力推进城镇化，通过广大农村人口进入城镇变为市民,他们的生活水平会显著提高,科教意识将大大增强,受教育的条件和环境也有明显改善。尚留在农村的少数农业人口的教育环境也相对容易改善。城镇化将从根本上改变我国长期以来教育落后的局面,这是我国实施科教兴国的希望所在。
城镇化是西部大开发的突破口。加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富，是实现现代化的重大举措。西部开发的重点是加快基础设施建设，加强生态建设和环境保护。毫不疑问，推进城镇化是西部大开发的有效突破口，通过在广大西部地区积极推进城镇化，使大量农村人口向城镇集中，形成一批人口规模较大的中心城市，十分有利于西部地区脱贫致富，有利于西部地区的环境保护，有利于西部地区整体经济实力的增强和社会的全面发展。
城镇化是依法治国的突破口。发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标。大力推进城镇化，使广大农业人口向城镇集中，必然会进一步繁荣城乡经济，提高全民族的文化素质和文明程度，全体公民的法律意识必然会显著增强，有利于规范社会成员之间依法解决纠纷争端的法律行为，势必造就全社会共同守法的浓厚氛围，也必将从根本上促进政府职能的转变，推动各级政府依法行政。
加快我国城镇化的政策取向
世界城市化发展的规律表明，一个国家或地区的城市化水平达到30%左右时，城市化进程将进入快速发展阶段。现在我国恰处于城市化快速发展的起始阶段，正所谓机遇难得。我们必须根据“三个代表”的总要求，按照“三个有利于”的标准，勇于“三个创新”，突破制约城镇化的种种障碍，及时制定出一系列有利于加快城镇化进程的政策措施。
突破发展思路的障碍。一方面，我国现行“严格控制大城市规模，合理发展大中城市和小城镇”的城市化发展方针是在长期计划经济体制下忽视城市化发展的背景下制定的，已经很不适合当前城市化快速发展的需要，应取消所谓的“严格控制”。另一方面，我国现行城市规模划分口径也是在计划经济条件下认识严重局限的结果，即：2—10万人口为城镇，10—20万人口为小城市，20—50万人口为中等城市，50—100万人口为大市，100万人口为特大城市。现在看来，这种划分标准实在太低了，对于拥有10亿人口的泱泱大国来说，50—100万人口就称为大城市是很不够的，并且还对这50多万的所谓“大城市”实行“严格控制规模”，显然极不适应时代发展的需要。我们认为，应该将1000万人以上的城市称为超级城市，500—1000万人口为特大城市，100—500万人口为大城市，50—100万为中等城市，20—50万为小城市，2—20万为小城镇。根据国家统计局发布的统计数字，我国除上海、北京等极少数几个城市外，绝大部分城市的非农业人口不是很多，而是很少，还远远没有达到控制人口规模的地步。国际经验表明，规模较大的城市会产生明显的聚集效应，从而创造较高的规模效益、较多的就业机会、较强的科技进步动力、较大的外部扩散效益以及比较完善的城市功能。决不能把实施城镇化战略片面理解为发展小城镇，各大中小城市不能在城镇化浪潮中“闭关自守”。以1997年为例，我国共有城市668个，200万人口以上12个，100—200万人口22个，50—100万人口的47个，20—50万人口的205个，20万人口以下的382个，小城镇18402个。[6]鉴于我国城镇非农业人口普遍遍低，加紧进行城镇人口扩容是当务之急。按最保守的估算，平均每个省会城市增加100万人口，各地级市增加50万人口，县级市各增加10万人口，各县城（含中心镇）增加10万人口，这样在不新建一座大城市的情况下，通过现有城镇的扩容，全国就可增加城镇人口4亿左右，我国城市化水平就可以到现代化标准的50%以上。应该说这是完全可能和完全必要的，我们应当在这样一个总的发展思路上来进行全国大中小城市和小城镇的具体规划。
突破制度束缚障碍。一是突破户籍管理制度束缚。世界各国普遍实行自由迁徙。而我国却长期实行严格的户籍管理制度，人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了我国特有的城乡分割的二元体制，严重阻碍了城市化的发展。据说全世界只有三个国家实行这种严格限制人口迁移的户籍制度。我们要缩小与发达国家的差距，加快推进城镇化，必须根本改变这个沿用半个世纪的户籍管理制度，实行国际上通行的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上完全平等。现在小城镇的户籍制度已开始改革，但各大中小城市的户籍制度也必须纳入改革的序列。二是突破就业制度束缚。长期以来，城市的就业对农民是严格限制的，不管是国家机关、事业单位还是国有企业，招工招干的首要条件是你必须具有城镇户口，广大农村剩余劳力只能到各民营经济和外资、私有企业“打工”。近些年来各大中城市又纷纷出台一系列严格限制农民用工范围的政策，实行垒壁森严的“城市保护主义”，这是对农民的极大歧视，极不适应市场经济和现代化建设的需要，必须予以根本性地废除。新的适应市场经济体制需要的就业制度应该是在坚决取消城乡分割户籍制度的基础上，尽快建立起来，今后不管是国家机关还是企事业单位录用或招聘人员，一律实行在公开、公平、公正原则的基础上，全体公民平等参与竞争。为此必须进行相应的干部劳动人事制度的改革，这是时代发展的迫切需要。三是突破土地制度束缚。中国农民世世代代被束缚在土地上，潜在的创造力受到了极大遏制。广大农民渴望土地，同时土地又成为农民新的拖累。特别是城市化过程中，大批农村剩余劳力要求离开土地进入城市，但由于土地未能实行必要的有偿转让和合理流动，他们“离土不离乡”，常年累月忙碌于农村与城市之间，成为典型的“工农两栖人”。时下有一种严重脱离实际的观点是借口维护农民的“利益”，严格维护家庭责任制“不变”，分给农民的土地“一律不准收回”。这看似是为农民“着想”的观点恰恰束缚了农民。要知道，社会在发展，时代在前进，广大农村已经发生了巨大变化，有不少外出“打工”农民愿意放弃责任田，加上农民负担的居高不下，种田已经无利可图，所以即使没有任何补偿，一部分农民也愿意将承包土地退回村集体去。但由于“一律不准取回”的“好心”政策的钳制，使承包责任田对这部分农民来说成为你不要也得要的烫手“山芋”。这种强迫农民种田的新情况就要求我们一定要根据农村发展变化的实际，按照“始终代表人民群众根本利益”的总要求来制定政策，完善有关制度。凡是进入城镇又自愿退出责任田的应当允许退回，但最好是顺势而变，制定一套有偿转让的政策，只有这样才顺民心，合民意，促发展。
突破政府职能障碍。随着经济和社会的发展，政府职能必须进行根本性地转变，本文重点考察与农民直接打交道的县、乡镇两级政府。一方面，为了考察小城镇户籍改革的运作情况，本文作者深入到湖南溆浦县实地调查，该县县城对广大农民进城有较大的吸引力，但在农民户口迁入城镇后，产生了一系列问题，特别是县城的一些党政领导和部门有一种消极的抵触情绪，这是由于随着农村人口进入城镇，涉及到进城农民子女的就学问题、适龄妇女计划生育管理问题等等。这给我们的启示是，在实施城镇化的过程中，城镇必须相应地扩大和增加中小学校以及有关公共服务部门等机构设置，农村则可以相应地缩减。这些工作应该是各级政府及时加以解决的，而不应该让进城农民来承担责任。各级政府必须根据新形势突出公共行政职能，各级干部必须相应转变思想观念，树立公仆意识，另一方面，笔者对湘中邵东县和湘西溆浦县的乡镇机构改革进行了比较考察研究。邵东县总人口110多万，在1995年撤区并乡改革中，果断地撤销了位于县与乡镇中间层次的区公所，并将全县乡镇合并到26个，5年来该县城镇化步伐加快，经济有了长足的发展，县域经济实力已跻身全省前五名，而溆浦县总人口有83万，在1995年杨柳改革中，瞻前顾后，没有迈出实质性步伐，该县当时迫于上级要求，名义上将8个区公所撤销了，但相应地换上了8个办事处的牌子，其人员设置、管理职能均未有任何改变，同时该县在撤并乡镇上迈的步子也很谨慎，仍然保留了43个乡镇，每个乡镇的总人口规模比较小，有的一个乡只有几千人，不利于城镇化中的人口集中，又增加了辖区内的农民负担。其他各县也有类似的情况，基层干部和群众意见颇大。在新一轮县乡镇机构改革中，全国各地应一律果断地撤销位于县与乡镇之间层次的区公所或变相的办事处等机构，根据各乡镇历史渊源和发展实际，切实将一些人口较少的小乡镇合并成人口规模较大的乡镇，为城镇化发展创造一个良好的外部环境。
参考文献：
中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议.北京：人民出版社，2000
刘洪：国际统计年鉴(‘98).北京:中国统计出版社，1998
邱志忠：中国县域经济创新.北京：海潮出版社，2000
[5]王一鸣等：关于加快城市化进程的若干问题研究.宏观经济研究.2000(2)
[6]中国统计年鉴(1998).北京:中国统计出版社,1998
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