公有制理想的代价——腐败与企业转制的中国案例

选择字号:   本文共阅读 1525 次 更新时间:2009-11-18 21:16:30

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陆铭 (进入专栏)   陈钊   张爽  

  

  虽然国有企业的私有化可以减少腐败的机会,但私有化本身却可以创造腐败的激励(Rose-Ackerman ,1996)。

  摘要:企业转制或私有化进程中的腐败是世界范围内普遍存在的现象。中国的企业转制把公有制下隐性的资产流失转化成了转制过程中的显性腐败,其根源是在公有制企业内在的治理结构缺陷,而不是企业转制本身。虽然企业转制中出现了腐败,但转制本身却能够减少公有制企业中的腐败,因此,企业转制的进程是短期内的平等与长期内的效率之间的权衡。在既有的企业治理结构和政府权力结构下,企业管理者很可能会和政府官员通过合谋来决定转制方式,并分享企业转制产生的利益。企业的转制能够带来效率的提高,虽然腐败客观上推进了企业转制,但也由此加剧了不平等。本文用案例结合理论的方法分析了企业转制与腐败的关系,并试图说明,在中国这样的转型经济的企业转制中,权力结构不变、效率和公平这三个目标是不可能兼得的。

  关键词:腐败;私有化;效率;不平等

  

  1956年的中国,以企业的公私合营为标志的社会主义改造基本完成,那时人们还不知道,公有企业制度的代价将以企业长期的低效率和在几十年之后企业私有化时的腐败和社会不公的形式表现出来。几十年前的人们也不知道,经济低效率的根本来源之一是组织中的信息不对称,而公有企业的最大困难就是不能在不对称信息的环境中给企业的管理者和职工提供恰当的激励。事实上,当国家试图通过一整套计划体制来掌控经济运行的时候,完善的私人产权所要求的一系列权利就变得不可能了。而当国家消除私有产权和自由市场,企业在国家的计划下被“车间化”的时候,其实,国家已经不知不觉地背负起了一个沉重的处理经济信息的包袱。当年,计划者曾经自负地反问,“既然强调精神、思想作用的动员手段在1949年前如此艰苦的环境下都能帮助革命取得胜利,那它为什么不能成功运用于今天的经济建设这样相对平稳安逸的工作中呢?”[①]历史最终表明,经济运行的信息比战争复杂千万倍,其最有效的处理方式就是交给市场和私人企业家。

  私有化的进程是短期内的平等与长期内的效率之间的权衡。对于私人物品的生产,私有企业制度通常具有更高的效率,[②]但是,如果将企业私有化,就可能出现腐败和社会不公。在市场经济国家,私有化过程中的腐败主要源于政治监督的不足,并大量出现在公有部门将其服务外包给私有企业的过程中(Hall,1999),而在前苏联和东欧的转型经济中,旧体制下的权力结构加上缺乏完善的法律和监管体系成了企业大规模私有化进程中产生腐败的原因(Kaufmann et al.,1997)。中国在近些年来出现了较大规模的国有企业转制浪潮,不少企业的转制都采取了所谓的“内部人收购”的形式,由于公众对此间出现的腐败和社会不公的强烈反应,政府曾一度禁止以MBO 的形式进行企业转制,但后来又再次解禁。

  这篇论文将要论证以下观点:私有化过程是在一个被继承下来的企业治理结构和政治权力结构下完成的,这就给企业的管理者和政府官员合谋分享企业转制的“剩余”创造了条件。企业转制的“剩余”来自于两个方面:一方面,企业的私有化将改变国有企业的治理结构,使得企业的生产效率有所改善;另一方面,原有的国有企业中存在的各种隐性的“资产流失”将停止。如果没有企业转制,企业管理者和政府官员合谋的种种腐败可能只表现为企业资产在日常经营中的隐性流失,而源于企业转制的效率改善和全社会总体福利的增进将不能实现。任何一种企业的转制方式都只是在一个具体的企业治理结构和政治权力结构下被企业的管理者和政府官员共同选择的,从而不能简单地寄希望于一种理想的方式来防止腐败的发生。减少腐败的根本在于完善市场和增加信息透明度。

  本文将从定义企业转制中的腐败入手,这是第一部分的内容。第二部分将分析企业转制时的权力结构和外部约束,并说明具体的转制方式总是被企业的管理者和政府官员选择的。第三部分将更为细致地通过案例来揭示企业转制过程中的利益分享机制,说明腐败在企业私有化的各种方式和各个环节中都可能存在。在本文出现的九个案例中,有四个案例是作者调研的结果,另外五个案例来自报纸或网络的公开报道。在作者调研的案例中,涉及到了两个比较大型的国有企业的转制,平均转制资产数额高达2亿元人民币。最后一部分是全文的总结。

  

  一、企业转制中的腐败

  

  腐败是“政府官员为牟取私利而出卖政府资产”(Shleifer and Vishny ,1993),是“公共权力被用来以违反规则的方式追求个人利益的行为”(Jain,2001)。具体地来说,我们将企业转制中的腐败定义为“拥有控制权的企业管理者和政府官员合谋分享由转制带来的公共利益”。

  企业的私有化作为公有企业产权向私有企业产权的转变必然给相关的利益群体带来“剩余”,这种剩余有两个来源。第一,企业所有制改变后,企业治理结构改变,企业绩效得以改进,我们将这种剩余称为企业转制的“效率剩余”。Kaufmann(1997)说,“如果没有私有化,转型经济没有希望逃脱破产的结局,而这个结局是中央计划者在政治的愿望和非常无效率的资源配置之下设定的。”大量的实证研究发现,国有企业的民营化有利于企业绩效的改善(如Megginson ,et al.,1994;2001和La Porta,et al.,1999)。胡一帆等人(2006)的研究发现,中国国有企业的民营化是富有成效的,尤其是提高了销售收入,降低了企业的成本,并最终导致企业盈利能力和生产率的大幅提高。白重恩等(2006)也证实,国有企业改制后经济效益显著提高,企业的资产使用效率、利润率和劳动生产率均显著上升,其中,国有控股企业转制带来的效果更大。第二,未来长期国有资产隐性流失的贴现值。在国有企业产权制度下,各种形式的管理者(有时也包括职工和政府官员)对国有资产的侵蚀都隐性地存在着,[③]并且直接转变为在职的企业管理者(有时也包括职工和政府官员)的个人私利。当企业私有化后,隐性的资产侵蚀将消除,这也构成了国有企业转制的“剩余”。方便起见,我们把这种剩余不太确切地称为“价值剩余”。此外,企业转制本身还直接形成了新的侵蚀国有资产的手段,并可能直接表现为严重的国有资产贱卖,尽管国家受损了,但对于合谋参与企业资产贱卖的相关各方却也是一块“价值剩余”。

  企业转制带来的以上两种“剩余”的第一种将在改制后每一期都发生,并且将由转制后的企业所有者获得,这并不构成腐败。[④]企业转制的第二种“剩余”是在转制的时候发生的,如果控制企业转制过程的企业管理者和政府官员不存在合谋,那么,这种剩余理应被企业资产的所有者(国家)所获得,但是,恰恰由于企业转制是在相关的企业管理者和政府官员控制之下进行的,于是,公有的利益便被私人瓜分了,这就构成了“政府官员为牟取私利而出卖政府资产”的腐败。为了便于经济学的分析,我们通过“价值剩余”的分享来定义腐败。相比之下,简单地通过资产的账面价值和转制价格之差来定义国有资产流失和腐败无益于分析的深入,事实上,账面价值并不等于真实价值,而真实价值在不完善的市场上又是无法准确估算的,因此,在理论上无法通过账面价值和转制价格之差来定义腐败。

  在中国,有两种公有企业的转制,一是1990年代中后期发生的乡镇企业的私有化,二是本文所讨论的近些年来发生的国有企业的转制。在乡镇企业,企业是当地居民共有的,相对于国有企业而言,企业更容易被置于所有者的监督之下,公有资产被管理者侵蚀的可能性更小,因此,乡镇企业转制的剩余更多地表现为企业所有权和治理结构改变后企业绩效的改进(陈钊、陆铭,2005)。而在国有企业,来自所有者的监督可以说是基本上不存在的,因此,对于参与转制过程的管理者和政府官员来说,企业转制时的“价值剩余”是非常大的。

  通过对于国有企业转制过程中腐败的定义,我们可以直接得到三个推论。第一,给定既有的权力结构不变,企业管理者和政府官员合谋分享企业转制的“价值剩余”的腐败是不可避免的。第二,如果没有腐败,只要“效率剩余”足够大,企业转制仍然可能发生。[⑤]第三,如果“效率剩余”不够大,“价值剩余”的分享就可能促成企业转制的发生。

  

  二、权力结构、外部约束和内生的转制方式

  

  1、转型经济中的权力结构

  在采取了渐进式改革的中国,企业的转制是在一个被继承下来的权力结构里发生的。[⑥]这个被继承的权力结构包含着两个重要的方面:一是原国有企业的治理结构和管理者对企业的实际控制权,二是政府官员的权力及其对企业的管理和干预。

  必须要指出的是,原有的国有企业的权力结构并不完全是在追求效率的目标下形成的。在改革开放以后,历次的激励机制改革虽然改进了企业的绩效(Groves,et al.,1995),但国有企业的管理者仍然受制于政府的目标(陆铭,2003),因此,企业管理者的选择也未能以有利于企业的经营为唯一目标。国有企业的另一个困境是,在转型期间的中国并没有一个高效的经理市场,这样,经理的选拔也缺乏来自市场的充分信息。同时,产品市场和要素市场的竞争不充分,也使得低能力的企业管理者不能被有效地鉴别(林毅夫等,1997)。在缺乏市场竞争的条件下,企业管理者的选拔往往不是公开的,这就造成“关系”在企业管理者获得晋升的过程中显得非常重要。同时,企业的管理者选拔过程本身就加强了企业与政府之间的千丝万缕的联系,也为企业管理者与政府官员的合谋打下了伏笔。[⑦]案例一和案例二都形象地反映了国有企业内部权力结构的产生。

  [案例一]

  上海市中国电子器材华东公司(以下简称华东公司)在面临转制之机时,任由“腐败班子”吞吃。2004年底,该公司三名领导干部陆、黄和屠分别被判刑。

  这个三人集团在华东公司掌权达十几年,垄断了公司管理和业务等各方面大权,互相勾结,借转制之机,共同贪污国家财产,造成难以弥补的损失。陆是华东公司党委书记和总经理,黄和屠作为他的“左右手”,都是他破格提拔的。在用人上,陆具有绝对权威,使用干部完全凭个人的好恶亲疏。1989年,黄进公司时,只是一个一无长技的打字工人。她费尽心机接近陆,最后被提拔为公司党委副书记。屠文化程度也不高,但为人低调,八面玲珑。他善于钻营,利用陆的惟我独尊和黄的贪得无厌,或出谋划策共同贪污,或欺上瞒下个人侵吞国家财产。案发后他道出心声:“社会上不如自己的人都富了起来,我心态失衡,虽然华东公司穷,但瘦死的骆驼比马大,借国企改制可以大捞一把。”[⑧]

  [案例二]

  2005年,宁波市科技园区管理委员会下面的一国有企业A 在转制过程中出现了明显的国有资产流失。该企业于1995年成立,注册资本金5000万元,下面还有二个控股子公司,主要从事房地产开发业务。企业的总裁以前仅是区财政局的一名科级干部,之后在某干部学校进修了几年,1999年开始担任这家国有企业的总裁。该总裁在后来的转制过程中,利用与政府部门的关系网络,买通相关部门的官员,以低价“拍卖”了该国有企业。在后文中,我们还将对此案例进行详细分析。[⑨]

  2、企业转制、腐败与不平等

  国有企业的转制涉及到四个相关主体:中央政府(国务院国有资产管理委员会,简称“国资委”)、地方政府(官员)、企业管理者和企业职工。在这四个主体中,中央政府和企业职工对于转制过程的影响力基本上是可以忽略的。对于大量由地方政府直接管理的企业,“国资委”并无直接干预,即使发现在转制中存在违法行为,按国有资产的分级管理体制,“国资委”也只能将问题反映给地方政府处理。企业职工在转制过程中的影响力也不大,事实上,劳动力市场是接近于完全竞争的,只要转制后就业不受影响,收入不降低,企业职工在争取利益方面将出现严重的“搭便车”行为,缺乏去影响企业的转制过程的激励。因此,企业的转制实际上就是以企业的管理者和地方政府官员之间通过“合作博弈”分享转制的“剩余”的过程。[⑩]这个合作博弈面临的约束条件是职工的利益不能明显地低于转制前,这可以解释为什么企业私有化没有显著地影响企业的就业量(胡一帆等,2006)。

  在企业转制的合作博弈中,企业管理者和政府官员的得益取决于双方的谈判力量(Rose-Ackerman ,1996),企业管理者的相对谈判能力关键取决于其可替代性,而这又与几个方面的因素有关:(1)企业管理者的政治和社会资本。(点击此处阅读下一页)

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