张海滨:哥本哈根会议重大问题断想

选择字号:   本文共阅读 1062 次 更新时间:2009-11-02 00:54:16

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张海滨  

  

  摘要:自1990年以来,中国在国际气候变化谈判中的立场稳中有变。不变的是中国坚持不承担量化减排温室气体的义务,变化的是以比过去灵活、更合作的态度参与国际气候变化谈判。目前,中国在国际气候变化谈判中的角色是一个日益积极的建设性参与者。在哥本哈根会议上,中国应准备好两手对策:“硬的更硬”——坚持近中期不承诺绝对量化减排的立场;“软的更软”——让世界清晰地看到中国应对气候变化的决心和诚意,提出2020~2025年降低碳排放强度、发展新能源的路线图。

  

  哥本哈根会议近在眼前,围绕会议引发的一系列问题正在激发一场全球性的辩论,牵动着各方的神经。在此,笔者不揣冒昧,拟对其中一些问题略抒管见。

  

  一、哥本哈根会议能否一“会”定乾坤?

  

  1.哥本哈根会议能否获得成功?

  谈到哥本哈根会议,人们最关心的问题无疑是会议能否获得成功?

  何谓成功?显然很难有一个统一的答案,因为每个人都有各自的判断标准。不过国际社会的主流看法是,一个成功的气候协议应该是目标远大且公平正义的国际条约。换句话,必须满足三个条件,缺一不可,即环境上必须是有效的,政治上必须是可接受的(即相对公平),经济上必须是符合成本效益的,不能不计成本和代价。

  众所周知,1994年生效的《联合国气候变化框架公约》以及2005年生效的《京都议定书》是当今主要的国际气候机制。框架公约主要是一些原则性的规定,没有约束性条款;《京都议定书》则是人类历史上第一个用立法的方式限制国家排放二氧化碳等温室气体的国际条约,它规定附件一国家,即发达国家2008~2012年应将温室气体的排放在1990年的基础上平均减少5.2%。随着京都议定书第一承诺期的即将结束,2012年后国际气候制度如何构建就成为一个紧迫的问题。有关谈判于2005年启动,在2007年的印尼巴厘岛大会上达成了巴厘岛路线图,各国承诺在2009年的哥本哈根会议上完成2012年后国际气候制度(有人也习惯称之为后京都国际气候制度)。因此,哥本哈根会议被赋予了承前启后、继往开来的重要使命。

  目前对哥本哈根会议调子最高的除了环境非政府组织之外,主要是欧盟、联合国和小岛屿国家联盟。欧盟声称,哥本哈根会议是人类应对气候变化的决定性时刻,事关人类的生死存亡,成败在此一举。联合国秘书长潘基文强调,如果哥本哈根会议失败,在道德上将是永远不可饶恕的。小岛屿国家则强调哥本哈根会议关系到这些国家的生存,绝对不容错过。但美国政府的一些高官最近频频对这些说法降温,认为哥本哈根会议只是国际社会应对气候变化长期努力的重要一步,不可能毕其功于一役,否则期望越大,失望越大。印度政府也提醒世人不要对哥本哈根会议寄予太高期望。

  那么,哥本哈根会议能否达成一个成功的协议?从目前的情况看,难度很大,前景不容乐观。主要原因在于发达国家的政治意愿不够强,具体表现在:第一,减排承诺力度太小。目前,发达国家提出的2020年减排目标是在1990年基础上减少10%~25%,离联合国政府间气候变化专门委员会建议的25%~40%的减排目标相距甚远。第二,资金援助缺口太大。联合国气候变化框架协议秘书处希望发达国家在哥本哈根会议上首先提供100亿美元的减缓和适应资金,并承诺至2020年要达到每年2500亿美元的规模。欧盟委员会近日提出,从2013年到2020年,欧盟每年将平均拿出20亿至150亿欧元帮助发展中国家减少温室气体排放和适应气候变化,这显然与发展中国家的期待差距甚远,第三,临阵并轨,与发展中国家分歧加大。最近,一些发达国家试图将巴厘岛路线图确立的双轨制谈判并成一条轨道,另起炉灶,即抛弃《议定书》,在《公约》下重新谈判制定一项单一法律文件。由于其实质是抛弃共同但有区别的责任原则,遭到发展中国家的强烈反对,双方猜疑和隔阂加深。

  为什么当前发达国家的政治意愿不强?究其原因,主观上是发达国家囿于自身利益,不愿意放弃原有的在全球温室气体排放格局中的有利位置和重大利益,总想推卸责任。客观上突如其来的全球金融危机重创西方国家的经济,国内经济问题突出,部分转移了他们对气候问题的关注程度,也削弱了他们开展经济外援的力度(当然,金融危机的一个积极后果是今年全球温室气体排放减少了近3%)。而美国国会在哥本哈根会议前通过《美国清洁能源与安全法案》的可能性已不大。由于美国一直拿不出一个像样的减排方案,其他发达国家也无心恋战,处于观望状态。另外,经过20年的国际气候谈判,国际谈判格局已发生显著变化。包括中国在内的一些新兴的发展中大国在经济迅速成长的过程中,温室气体排放增长迅速,对全球气候的影响日益增加,成为国际气候变化的焦点之一,这也成为发达国家讨价还价的借口之一。

  有人说,联合国气候谈判的历史显示,协议往往到谈判的最后一刻才达成,因此,不到最后不要轻言放弃。也有人说,实际上联合国气候变化谈判推迟或延期的情况也时有发生。最典型的例子是2000年联合国气候变化框架公约第六次缔约方会议因争执不下,不得不延至2001年7月。因此要对可能出现的败局做好心理准备。

  总的看,哥本哈根会议只有发达国家领导好、发展中国家配合好才能获得成功,但目前双方的合作因受到前述分歧的影响短期内难以达到理想状态。哥本哈根会议要达成一项成功的协议,时机并不完全成熟,难度极大。当然,由于世界舆论的高度期待和各国人民的强大压力,各国政府承担不起让哥本哈根会议完全失败的责任。因此,哥本哈根会议无果而终的可能性也不大。最大的可能性是达成一项框架性的协议,实质性的谈判延后进行。而美国国内气候立法的进展、世界金融危机的好转、发达国家与发展中国家之间的进一步沟通和谅解、极端气候事件的频繁发生、乃至一些关键性低碳技术的突破,都将对谈判进程产生重要影响。

  2.国际气候变化谈判为什么这么难?

  如果跳出哥本哈根会议,回顾一下国际气候变化谈判的历史,再与国际保护臭氧层谈判做一个对比就不难发现,国际气候变化谈判真的是一波三折,步履维艰。为何如此?主要原因有二。

  一是与人类此前所遇到的其他环境问题不同,气候变化问题的“五性”更突出。“五性”,即全球性、长期性、渗透性、不确定性和不可逆转性。所谓全球性,是指气候变化与传统的环境问题大都具有地域性不同,大气层的温室气体浓度由地球上的所有排放源所造成,单独行动无济于事。与此同时,世界各地对大气层温室气体浓度的贡献以及受到的影响并不均等,无疑加剧了集体行动的难度。所谓长期性,是指气候变化是地球上人为温室气体排放长期累积的结果,而其影响也将是代际的。所谓渗透性,是指气候变化涉及环境、经济、政治、社会和技术领域间复杂的相互作用,并对更广泛的社会目标如公平和可持续发展产生国际性和代际性影响。所谓不确定性,是指人类关于气候变化的幅度、后果及对策等方面的知识还相当有限。所谓不可逆转性,是指地球上的许多生物化学过程是漫长的,具有大时间尺度的特征,一旦改变,很难复原。

  二是与气候变化的上述特殊性相关,在国际气候变化谈判中各国不仅关心绝对收益,也关心相对收益。由于气候变化问题广泛的渗透性,谈判的结果可能导致国际力量对比的变化,从而改变一个国家在国际格局中的地位。因此,在国际气候变化谈判中的大国博弈非常激烈。

  但气候变化说到底事关人类的命运和未来,人类的不作为最后必将自食其果。应对气候变化是对人类理性、智慧和良知的巨大考验。虽然世界气候政治的现实依然残酷,不过哥本哈根会议成功谢幕的可能性也不能完全排除。果真如此,则是地球之幸,人类之幸!

  

  二、中国与国际气候变化谈判:领导者还是积极参与者?

  

  1.中国在气候谈判中扮演的角色

  不管我们喜欢与否,由于当前巨大的排放规模和未来巨大的排放潜力,中国已成为国际气候谈判的焦点之一。国内外的一些朋友不时提出这样一个问题:中国在国际气候变化谈判中发挥了什么作用?具体而言,中国的作用主要体现在以下几个方面。

  第一,全程参与联合国气候变化谈判,认真履约并起到一定示范作用。1990年12月,第45届联合国大会通过了第45/212号决议,决定成立由联合国全体会员国参加的气候公约“政府间谈判委员会(INC)”,立即开始起草公约的谈判。国际气候变化谈判的进程从此正式启动。中国政府从一开始就参与其中,先后签署并批准了《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》。与此同时,中国认真履行本国在《气候公约》和《议定书》下的义务,于2004年提交了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》,并于2007年6月发布《应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化科技专项行动》。中国是世界上第一个发布《应对气候变化国家方案》的发展中国家。在《气候公约》与《议定书》下,中国虽然没有量化减排义务,但在国内采取了积极的节能减排措施。其力度之大,举世罕见。在“十一五”规划中,中国制定了从2006~2010年将单位GDP的能耗降低20%的约束性指标。如果中国GDP增长速度按9.5%计算,到2010年实现20%的节能目标,可减少16亿吨二氧化碳的排放。这是目前世界上所有减排计划中贡献最大的一个国家目标。中国这一雄心勃勃的减排计划和行动受到国际的广泛好评。联合国秘书长潘基文指出,“中国计划在五年时间内将单位GDP能耗减少20%,这与欧盟承诺在2020年前将温室气体排放减少20%在本质上相差不远。”这些事实表明,在一定程度上,中国不仅在认真履行条约的义务,而且起到了示范和榜样的作用。

  第二,积极维护发展中国家的整体利益,实际上承担了发展中国家阵营领导者和协调员的角色。在公约谈判过程中,中国代表团的关于气候变化公约草案首先成为七十七国集团协调立场的基本文件,然后成为国际谈判的基础。在1995年《京都议定书》谈判之前,中国代表团提出了关于进一步加强发达国家量化减排指标谈判的决定,提出了具体的要素,这个决定也为后来的谈判以及制定《京都议定书》的规定——只有发达国家承担量化减排指标——提供了重要的基础。在2005年蒙特利尔会议上,中国代表团关于《京都议定书》第二承诺期指标谈判的动力也为会议所采纳,这就基本上奠定了“巴厘路线图”的基础。发达国家不但要在2008~2012年的第一阶段期承担量化的减排指标,还将在2012年以后继续按照《京都议定书》的模式承担量化的减排指标。《京都议定书》建立了一个重要模式:只有发达国家承担具体的量化的减排指标,发展中国家没有量化的减排义务。《议定书》只是重申了公约所承担的应对气候变化原则性、一般性的承诺和义务。公约和议定书的原则和规定,对中国和发展中国家非常有利,是中国联合发展中国家的力量,经过艰苦谈判争取而来的1。在2007年的巴厘岛大会上,中国代表团为绘制“巴厘岛路线图”作出了重要贡献。从大的方面讲,中国代表团提出启动公约谈判进程的目的是加强公约实施,坚持了“共同但有区别的责任”原则。从小的方面讲,中国代表团提出“减缓、适应、技术、资金”四个轮子独立并行的原则,强调了“技术和资金”在帮助发展中国家应对气候变化方面的极端重要性。以上这些均已反映在巴厘岛路线图之中2。

  此外,针对发达国家为降低减排成本引入并极力推行基于市场的三个灵活机制,却一直在对发展中国家的资金援助和技术转让问题上设置障碍,中国在COP4(斯德哥尔摩公约缔约方大会第四次会议)上提出“技术转让机制”(TTM),并被写入COP4会议决议的正式文本,即“布宜诺斯艾利斯行动计划”,为公约制度的完善做出了贡献。

  第三,积极推动国际气候变化谈判的进程。有关文件显示,在谈判之初,中国的态度并不积极,拖的心态比较强烈。但上个世纪90年代中后期以来,中国日益积极主动。在气候谈判“南北对立”的基本政治格局下,尽管不同国家或国家集团之间存在着错综复杂的利益关系,但欧盟、以美国为首的伞型国家集团和代表发展中国家的“七十七国集团+中国”三方的博弈决定了谈判的进程和走向。虽然代表“七十七国集团+中国”发表立场声明的往往是“七十七国集团”的轮值主席国的代表,但中国以其大国的国际地位,通过艰苦的内部协调工作,在维护发展中国家的基本利益的同时,采取日益灵活与合作的政策,推动了谈判的进程。

  通过对比1990年、1999年、2001年和2007年等多个时间点中国在国际气候变化谈判问题上的基本立场(点击此处阅读下一页)

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