为什么土地和户籍制度需要联动改革?

——基于中国城市和区域发展的理论和实证研究
选择字号:   本文共阅读 1121 次 更新时间:2009-10-14 00:02:29

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陆铭 (进入专栏)   陈钊  

  

  摘要:最新的实证研究发现,从大港口往内地走500-600公里,城市的经济增长率和土地利用效率越来越低。与此形成对照的是,在中西部城市,城市建成区面积的扩张速度远远超过非农业人口的增长速度,土地的集约利用远不及东部。因此,本文提出,应允许建设用地指标的跨地区再配置,同时,获得更多建设用地指标的沿海城市应更多吸纳非户籍常住人口为本地城镇户籍人口。土地和户籍制度的联动改革既能为中国经济增长注入新的动力,又能够让更多劳动力分享经济集聚的成果,是一条在集聚中走向平衡的发展道路。

  关键词:集聚;平衡;土地;户籍

  

  一、引言

  

  自从2003年以来,一些内地省份的经济增长相对快于东部沿海地区。2008年9月,中国受到经济危机的冲击以后,进出口下滑非常明显,东部沿海地区的经济增长速度放缓,而内地省份则保持了相对快速的经济增长。从表面上来看,似乎中国长期以来地区间差距持续扩大的趋势得到了扭转,事实上,短期内的平衡增长趋势可能只是政策所致,而经济危机的冲击使得这一趋势更为明显,但是,从长期来看,在土地跨地区再配置和劳动力流动受到限制的条件下,区域间的平衡是以巨大的效率损失为代价的,最终,区域间平衡发展的目标也难以实现。

  基于最近的研究进展,特别是基于本文作者的一系列实证研究,本文将提出,地区间平衡发展的关键是劳动力(特别是低技能劳动力)能够跨地区自由流动,只有这样,才可能在经济进一步集聚发展的同时,实现人均收入和生活质量意义上的差距缩小。从经济政策上来说,要实现这种“在集聚中走向平衡”的路径,就需要土地和户籍制度联动改革,促使东部地区在获得更多的建设用地指标的同时,将更多在城市就业和生活的流动劳动力转为当地的市民。从长期来看,土地和户籍制度的联动改革既能够为下一轮的中国经济增长注入新的动力,又能够促进区域间平衡和城市内部的和谐发展。

  本文的第二节将提供一个分析框架,阐述经济集聚与区域平衡的关系。第三节讨论阻碍中国经济“在集聚中走向平衡”的制度障碍。第四节将给出一组土地和户籍制度联动改革的政策建议。

  

  二、经济集聚与区域平衡:理论与证据

  

  世界银行的研究表明,经济集聚发展是大势所趋,世界各国的经济都在向少数大城市的周围集聚。平均来看,越是发达的国家,其经济的集聚程度越高,相比之下,中国经济的集聚程度是太低了,而不是太高了。[①]在国际贸易的主流方式是海运的情况下,中国东部沿海拥有发展出口导向型的制造业的比较优势。虽然中国在过去过度依赖出口的经济增长方式需要转变,但这只是说出口对于经济增长的贡献应该下降,而不是说出口的总量也会下降。只要出口导向的制造业持续增长,未来中国东部沿海地区的集聚效应就将得到进一步的发挥。事实上,已有研究已经表明,在中国,沿海地区和靠近大港口的地方开放程度更高,确实促进了产业向东部沿海地区的集聚。[②]那么随着中国经济的持续发展,经济是否有必要进一步向东部沿海集聚?与此同时,一个自然而言被提及的问题就是:这一过程是否会进一步拉大中国经济的地区间差距,造成区域发展的失衡?本节将结合国内外最新研究,特别是我们自己基于中国城市数据的实证研究,对上述两个问题给出回答。

  2.1为什么经济要向东部沿海集聚?

  第一,地理区位是中国城市布局最重要的决定因素。

  在过去30年中,中国经济逐渐融入了全球经济体系,参与了制造业的全球重新布局。根据新经济地理学的理论,到大港口距离越近,城市更靠近国际市场,更有利于经济增长;而距离大港口远到一定程度之后,由于交通成本太大,国外市场就不那么重要,这时更可能发展国内和区域贸易,如果国内市场规模大到一定程度,则有可能形成城市体系的次中心。这一规律被总结为城市体系的“中心-外围”模式。[③]

  在1990年代中期以后,中国出口导向型的制造业发展模式逐渐形成,使得沿海地区靠近大港口,国际贸易成本低的优势得以发挥。最新的实证研究表明,在600公里左右的范围内,距离香港和上海这样的大港口越近,城市更靠近国际市场,更有利于经济增长;而距离远到一定程度之后,即在600-1500公里的范围内,国外市场就不那么重要,距大港口远更可能发展国内和区域贸易,增加本地市场潜力,从而有利于当地经济增长,于是在距离大港口大约1500公里的地方,形成了城市体系的次中心;如果城市到大港口的距离继续增大到1500公里以外,到达国内、外市场的交通成本均较高,不利于经济长期增长。[④]这不仅验证了新经济地理学的“中心—外围”模型,也揭示了中国城市体系的发展模式。

  第二,地理区位影响中国城市的土地利用效率。

  由于制造业出现了向沿海集聚的趋势,而第三产业的发展也与制造业发展和劳动生产率的提高有关,因此,在东部沿海地区的城市,土地利用效率也更高。在1990至2006年间,距离大港口(香港、上海和天津)的距离对城市土地利用效率的负面作用越来越大。在2006年,距离大港口500公里左右的城市土地利用效率要比大港口附近地区低大约50%.[⑤]

  在中国,城市化进程不断提高,在城市面积扩张的过程中,由于边际上被包括进来的土地位于郊区,因此,城市扩张会拉低平均的土地利率效率。但同时,由于城乡面积扩张本身具体规模经济效应,因此,城市扩张又会提高平均的土地利用效率。实证研究发现,在距离大港口450公里以内的范围,规模经济效应占主导,城市建成区面积的扩张促进土地利用效率的提高,而在更远的内地,城市建成区面积的扩张有降低平均土地利用效率的作用。当距离增加到大约1050公里之后,建成区面积的增加带来的是土地利用效率的加速下降。这再次证明,如果要提高土地利用效率,建成区的扩张应该在距离三大港口450公里之内的范围内,而这个距离大致就是三大港口为中心的长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区及其所能够辐射到的腹地范围,相当于香港到福建漳州(434.80公里)、上海到安徽淮南(450.50公里)和天津到河南鹤壁(453.30公里)的距离。反过来说,如果限制土地的跨区域再配置,势必造成内地盲目扩张城区面积,将带来巨大的土地利用效率损失。[⑥]

  第三,地理是中国城市发展的长期影响因素。

  关于经济增长的理论和实证都认为,投资、FDI 、政府支出等都有可能促进经济的增长,这些往往也是中国中央和地方各级政府推动经济增长常用的政策措施。但是,我们基于中国城市数据的实证研究表明,投资、政府支出、FDI 等虽然有可能在短期内(一年或五年)促进城市经济的增长,但在长期内对城市经济增长都没有显著的正向影响,这说明,依赖投资推动和政府推动的经济增长方式在长期内并不有效,这可能与这些经济政策在长期内扭曲了市场资源配置的功能有关。[⑦]

  中国目前仍然处在经济集聚发展的阶段,关于中国的实证研究表明,中国城市规模偏小[⑧],而且城市间规模差距偏小[⑨].因此,在经济进一步向东部沿海地区集聚的过程中,地理对于城市经济的影响显得尤为重要。我们的实证研究的确发现,在1990-2006年间,距离大港口更近的城市经济增长速度更快。当然,影响一个城市的经济增长的因素很多,地理上的劣势可以在一定程度上被其他变化所缓解。在我们的研究中发现,对于中部地区而言,由于其自然条件还相对比较宜于居住,因此其人力资源和人口密度这两个条件有助于缓解中部地区的地理劣势。

  2.2经济进一步向东部集聚,是否会导致区域间发展失衡?

  第一,区域间平衡发展应是“人均意义”上的平衡。

  在追求区域平衡的目标时,必需首先明确我们要的是总量意义上的还是人均意义上的平衡发展。总量上的地区间平衡是不可能实现的,世界上几乎所有的国家,只要不是城市国家,其经济和人口一定是集中于一个或几个都市圈的。以日本为例,2007年时,东京圈(东京、神奈川、千叶、埼玉)以及名古屋圈(爱知、岐阜、三重)和关西圈(京都、大阪、兵库、奈良)三大都市圈的人口首次超过全国人口的50%,更不用说经济总量了。

  对于人均意义上的平衡发展也有两种理解,第一种是人均收入(或人均GDP )意义上的。在任何国家,人均收入(或人均GDP )意义上的平衡一定是有差距的、相对意义上的平衡。只要保持劳动力(特别是低技能者)的自由流动,地区之间的经济规模差距虽然可能扩大,但人均意义的差距则并不一定同步扩大。根据我们对1990年到2006年期间城市数据的分析,这段时间内城市之间的GDP 规模差距迅速扩大,其GDP 规模的基尼系数从1990年的0.55提高到了2006年的0.66.而与此同时,城市人均GDP 差距则水平更低,增长缓慢。1990年城市人均GDP 差距的基尼系数是0.30,2006年达到0.40.事实上,人均GDP 的差距部分是因为相对落后的城市有大量低收入的农民,如果仅考虑非农业人口的人均二三产GDP ,这一指标的城市间差距更低,1990年,二三产人均GDP 的基尼系数为0.25,2006年时为0.34,而在1999年之后中国经济增长较快、沿海出口导向型的工业发展较快的这些年里,城市间二三产人均GDP 差距几乎没有扩大。不难想象,如果允许来自内地农村的移民在沿海地区长期工作和生活下去,那么,城市间的GDP 总量差距可能会更大,但人均GDP 差距却会更低。因此,经济集聚并不可怕,可怕的是劳动力(特别是低技能者)流动受到了阻碍,反而不利于人均收入差距的缩小。人类走过的历史(特别是发达国家的历史)也表明,只有劳动力等要素自由流动才可能使经济在经历一段时间的差距扩大之后,再走向平衡。

  所以,真正能够做到的区域间平衡只有生活质量意义上的,不同偏好的人自由选择居住地的平衡。这时,经济集聚的好处主要体现在两点,从消费者角度来说能够获得消费品(特别是服务)的多样性,从生产者角度来说能够获得专业化的分工和人力资源的多样性。前者给人们带来的是更好的享受,后者带来的是更快的人力资本积累,从而更高的生产率和收入。但不是每个人都那么强烈地喜欢消费品的多样性和高收入的,而人力资源的多样性则对知识密集型的行业才更有意义。相反,经济集聚带来高人口密度的同时,也会带来拥挤、污染、甚至犯罪问题。所以,真正有意义的区域平衡在终极意义上就是生活质量的平衡。

  第二,市场分割是区域间集聚和平衡发展的又一阻碍。

  中国各省、市之间严重的市场分割,极大地限制了要素的自由流动,在不利于经济集聚的同时,也不利于人均意义上的平衡发展。我们的实证研究表明,在给定其他省都在分割市场的条件下,分割市场是有利于本省的经济增长的,并且对于经济开放程度更高的观察点来说,分割市场更可能有利于当地的增长。[⑩]同时,我们用城市级的数据也发现,各省级政府有激励分割市场,防止本省资源被其他省份大城市吸收,从而保护本省城市的经济增长,这种省际分割的边界效应相当于在相邻城市间增加约260公里的实际距离。[11]这些研究都表明,省际之间的市场分割严重阻碍了要素的自由流动,限制了经济集聚效应的发挥。同时,市场分割也不利于要素回报在地区之间的均等化,不利于地区间的平衡发展。

  事实上,经济集聚并不意味着内地将越来越落后。恰恰是在经济集聚的过程中,内地的劳动力能够更多地转移到东部,使得内地的人均资源(包括土地等自然资源)拥有量上升,从长期来看,这是成为地区间发展差距和“人均”生活质量差距缩小的必要条件。此外,我们的实证模型只解释了城市土地利用效率或者经济增长的50%不到,不可否认,在中西部地区存在着众多没有被现有实证模型捕捉到的经济发展的有利因素,包括丰富的历史和文化资源、充足的自然和矿产资源、优良的教育资源以及地理上接近于其他周边国家等等。全国范围内实现经济向东部集聚发展,与区域范围内充分发挥当地优势、向区域性的中心城市集聚发展并不矛盾。

  第三,东亚国家的经验告诉我们,以牺牲经济集聚换取平衡发展不可行。

  日本东京都的人口在经历战后1953-1973年间20多年的持续快速增长之后,长期维持在略低于1200万的水平。进入1990年代以来,东京曾经经历了一段“首都功能分散”的时期,其结果是东京人口规模有所下降,而与之相伴随的是东京的发展速度和国际地位下降,现在,学术界正在把这一段时期作为“损失的十年”来反思。[12]

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