孟元新:我国“省直管县”财政管理体制改革观察

选择字号:   本文共阅读 1282 次 更新时间:2009-09-16 19:09:32

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孟元新  

  

  “省直管县”是近年来我国财政管理体制改革的热点话题。2009年7月9日,财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行的实施目标,由此这一话题的热度更是大幅上扬。所谓“省直管县”财政管理体制是与“市管县”财政管理体制相比较而言的一种财政管理体制,即省级直接管理地市与县(市)财政,地方政府间在事权和支出责任、收入的划分,以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等都是省直接对地市和县(市);地市没有管理县(市)财政的职能,不直接与县(市)发生财政关系。本文分三部分:首先分改革开放前后30年,从财政管理体制演变看“省直管县”改革;第二部分从政策背景、政策目标、各地做法、效果反映等四方面对省直管县财政管理改革试点进行了考察;最后笔者以观感的形式,分析了省直管县财政管理改革的四点隐忧,由此提出了自己对地方财政管理体制改革目标和地方财政管理体制改革路径两方面的一些探索性思考想法。

  

  一、从财政管理体制演变看“省直管县”改革

  

  (一)改革开放前30年

  建国初期1949~1950年。中央高度集中财政体制。各级财政收入,全部归中央,各项经费开支,按照开支标准和实际支出凭证,逐级向上一级财政机关报销。

  1951~1953年。中央、大行政区、省(市)三级财政。1951年,根据政务院发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》,全国实行中央、大行政区、省(市)三级财政。

  1953 ~1957年。中央、省(市)和县(市)三级财政。1953年,中央取消大区一级财政,增设市(县)一级财政,市一级财政与县级财政一样,在财政体制上与省级财政发生关系,全国实行中央、省(市)和县(市)三级财政。省与县尚未进行收支范围的划分,县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算。

  1958年~1959年。扩大地方的权限。即中央企业下放给地方,收入归地方,支出也相应下放,实行以收定支,确定收支比例、五年不变,但只执行了一年,而后改“总额分成、一年一变”的做法。

  1961年~1966年。主要采取集中财政,加强财政管理,强调“全国一盘棋”、上下一本账。

  “十年动乱”~改革开放。国家财政管理处于半计划、半无政府状态。1971年开始实行企业下放,财政收支实行大包干。

  (二)改革开放后30年

  1、1980 ~1993年:地方财政包干体制

  从1980年起,实行“划分收支、分级包干”(“分灶吃饭”)的财政体制。

  主要内容。划分中央和地方财政的收支范围,中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入作为中央财政的固定收入;中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防费、中央级的事业费等由中央支出;地方所属企业的收入、盐税、工商所得税和地方其他收入作为地方财政的固定收入;地方的基本建设投资、地方企业流动资金、地方各项事业费及行政费等,由地方财政支出。在财政收支方面,除中央直属企业、事业单位的收支和关税划归中央外,其余收支均由地方管理。

  具体实施。大部分地区实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制,基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置,按隶属关系划分中央财政收支和地方财政收支,根据地方的收支基数,计算确定地方新的收入分成比例和上解、补助数额,一定五年不变。福建、广东两省实行“大包干”的体制。国务院决定从1980年起,福建省实行“划分收支、定额补助、五年不变”;在广东省实行“划分收支、定额上交、五年不变”的体制。

  主要特点。(1)由过去全国“一灶吃饭”,改变为“分灶吃饭”,地方财政收支的平衡也由过去中央一家平衡,改变为各地自求平衡。(2)各项财政支出,不再由中央归口下达。(3)包干比例和补助数额改为一定五年不变。

  “市管县”体制。1982年开始推行。所谓“市管县”财政管理体制即省首先与地市划分事权,明确省与地市的支出责任,划分省与地市的收入,确定省对地市的税收返还;省转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等直接对地市,不直接对县(市);县(市)级财政由地市直接管理;在省对地市财政体制框架下,确定市与县(市)的财政体制,划分地市与县(市)事权和支出责任,明确各自的收入范围;地市财政负责对县(市)实施转移支付、专项拨款、结算补助和预算资金调度。

  问题及应对变化。 “划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制运转过程中出现收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高的问题,个别地区甚至出现收入下降的情况。因此,从1988年起,国务院对收入上交较多的13个省、市,实行“财政包干、一定三年不变”的办法,以调动这些地方的积极性。

  在此期间,各省、自治区、直辖市根据本地的实际情况,先后建立地区级、乡级财政,全国基本上形成了中央、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州)、县(市、自治县)、乡(镇、民族乡)五级财政。

  在此期间,出现“省直管县”财政管理改革试点。

  2、1994~至今:分税制财政管理体制

  从1994年1月1日起实行分税制财政管理体制。

  中央与地方事权和支出的划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

  中央与地方收入的划分。按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税,将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税税种,增加地方税收入。

  中央财政对地方税收返还数额的确定 。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定,按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993年中央净上划收入,全部返还地方,保证现有地方既得财力,并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行。原来中央拨给地方的各项专款,该下拨的继续下拨。

  (三)小结

  从以上对我国`财政管理体制演变考察来看,虽然在改革开放前30年,在大部分时间里全国实行中央、省(市)和县(市)三级财政,但省与县尚未进行收支范围的划分,县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算,因此在改革开放前30年我国并未出现现在我们所谈的完全意义上的“省直管县”财政管理体制。在改革开放30年期间,主要从1992年起,全国陆续开始试点“省直管县”财政管理改革。

  

  二、省直管县财政管理改革试点考察

  

  山西省从1987年7月起,对雁北地区实行省直接对县财政包干体制的试点(简称省管县),是我国最早进行“省管县”体制改革尝试的地区。财政部资料显示,从1992年起,全国13个省市已陆续开始试点。截至2004 年为止,全国36 个省区市中,除北京等4 个直辖市、大连等5 个计划单列市从体制上本来就是“直管县”外,其他27 个省区中,浙江、安徽、湖北、黑龙江、福建、海南、宁夏等7 个省区已实行“省直管县”财政管理体制;河北、山西、江西、河南、云南等5个省从2005 年开始对部分县试行“省直管县”体制。2006年底,全国先后已有浙江、安徽、湖北、吉林等14个省(市、区)实行了省直管县财政管理体制。

  (一)政策背景

  我国省直管县财政管理试点的政策背景有两方面,即中央反映推动和地方因素。其中地方的试点探索在前,中央反映在后,是地方试点带动中央反映,中央反映又鼓舞带动地方试点的积极性。

  I、中央反映推动

  2005年全国财政工作会议要求完善省以下财政管理体制,试行省级直接对县的管理。温家宝总理在2005年全国农村税费改革工作会议和2006年全国农村综合改革工作会议上两次提出,要推进省直管县财政管理体制改革。党的十六届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出,要“理顺省以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。 2008年10月召开的十七届三中全会即强调,要推进省直接管理县(市)财政体制改革,有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年2月1日,中共中央、国务院发布了2009年中央一号文件,即《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年7月9日,财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。

  2、地方动因

  主要因素:县级财政困难。现在各界认为各省实行县财省管试点的原因主要在于,县(市)一级的财权与事权不对称,财政供养人员过多,县乡政府债务沉重,资金调度困难,绝大部分县(市)依靠省财政转移支付,才能保证国家规定工资和津补贴的正常发放。

  “市管县”体制弊端日益显现。财政部财政科学研究所教授许安拓表示,现行的“市管县”体制已不适应市场经济特别是区域经济发展的需要。“市管县”模式削弱了县域经济的自主权。一些规模小、辐射功能弱的地级市无法带动所辖县发展。“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中。据了解,在“市管县”的财政体制下,县级地区容易“营养不良”,地级市的工作重心一般都放在城区而不是农村,市级财政侧重于市区的发展,在经济利益上可能出现“市县争利”。

  (二)政策目标

  如果说此前关于省直接管理县财政改革的具体内容或者说此项改革具体要达成什么样的财政管理体制目标还是“摸着石头过河”,边走边看的话,那么,随着2009年7月9日,财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》的公布,对这项改革试点不仅有了一个基本的时间表,更重要的是对其具体政策目标有了明确的表述,现在各试点地区可以由此对照改进,步调一致,达成一个相同的政策目标。我国省直接管理县财政改革的具体政策目标就是财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见中提到的五方面主要内容。

  I、收支划分

  理顺省与市、县支出责任,确定市、县财政各自的支出范围,划分省与市、县的收入范围。

  2、转移支付

  转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助,由各市、县直接向省级财政等有关部门申请,由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

  3、财政预决算

  市、县统一按照省级财政部门有关要求,各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门汇总市本级、所属各区及有关县预算,并报市人大常委会备案。

  4、资金往来

  建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系,取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

  5、财政结算

  年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理,市、县之间结算事项,通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等,直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还,未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

  (三)各地做法

  按照上述省管县财政管理体制改革政策目标做法,笔者认为事实上已经存在两类:一类是4个直辖市,本来就是省管县体制,完全程度还远超意见要求;一类是5个计划单列市的情况,实质程度基本相似。本文所谈的是除上述两类以外的情况。笔者选择了浙江、江苏、湖北、甘肃四个省区作为代表参考,浙江是全国公认做得最彻底、成效最显著,不能不谈,江苏代表东部、湖北代表中部、甘肃代表西部。

  1、浙江经验:强县扩权

  虽然浙江省于1974年,建立地区(专署)财政;1986年,基本建立乡(镇)财政,也形成了省、市、县(市)、乡(镇)四级财政。但浙江一直保留着原有“省管县”的财政体制。主要方法是“强县扩权”。从1992年至2006年的十四年间,浙江省先后四次出台政策,扩大经济强县的财政、经济管理和社会事务管理范围,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:背景与分析第201期

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