林尚立:以政党为中心:中国反腐败体系的建构及其基本框架

选择字号:   本文共阅读 1221 次 更新时间:2009-09-15 20:18:56

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林尚立 (进入专栏)  

  

   [摘要] 建构反腐败体系是政治体系得以健全和巩固的内在要求。反腐败体系建设与政治体系建设是相辅相成的,政治体系特性能够在反腐败体系上得到直接的反映。中国为建构反腐败体系而进行的努力,是中国政治建设的具体体现。中国政治体系的特点决定了中国的反腐败体系是以政党为领导的,并以政党为行动中心展开的。随着法治国家的建设和公民社会的成长,反腐败的行动中心将从政党,逐步扩大到国家与社会,逐步形成政党领导下的多元行动中心反腐败体系。

   [关键词] 政党; 政治体系; 反腐败

  

   在任何政治体系中, 公共权力的蜕变必然导致政治体系的病变,所以,构建防止公共权力腐化蜕变的反腐败体系, 就成为政治体系得以维系和巩固的基本条件。反腐败体系的建构不可能独立于政治体系的建设和发展, 它与政治体系的特性以及成熟程度密切相关。中国的反腐败体系的建构与成长,就与中国的政治体系和国家建设逻辑密切相关,形成了以政党为中心的中国特色的惩治与预防腐败体系。本文将基于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(2005)和《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012 年工作规划》(2008)这两个文本,从历史与现实两个维度,探究以政党为中心的中国反腐败体系的形成与运行的内在逻辑、基本结构及其发展的趋势。

  

   一、反腐败:政党行为、国家行为与社会行为

  

   进入20 世纪,随着普选制的全面展开,政党政治逐渐成为现代民主政治的主轴。于是,不少西方国家,尤其是实行议会内阁制的西方国家,走向了政党国家的发展道路[1],其具体表征就是:政党国家化,即政党成为国家权力运行的实际核心;同时,国家政党化, 即国家的政治生活在许多方面是在政党意志与政党运作下展开的。中国也是一个政党国家,但其内在逻辑与西方不同。西方是政党在全面掌握和运行现代国家制度的过程中,基于政党对社会的深刻影响以及政党对国家体系的全面渗透而形成的;而中国则是基于政党领导现代革命,并在革命后直接承担起现代国家建设而形成的。换句话说,西方的政党国家是基于政党运行现代国家而产生的,而中国的政党国家是基于政党建设现代国家而形成的。这就意味着中国的现代政治体系是在政党主导下确立起来的,是从政党那里脱胎出来的,其维系与健全,离不开政党的主导作用。中国政治体系的这种成长逻辑,决定了维系政治体系的反腐败体系的成长必然以政党反腐败为其逻辑起点。

   中国共产党是中华人民共和国政治体系的建设者与执政者,维系政治体系的反腐败体系就是以中国共产党反腐败为中心逐步建立起来的。中国共产党反腐败始于掌握国家政权之前。在革命年代,中国共产党就从增强党的组织、巩固党的权威和维护党的信念出发,通过党的章程和党的纪律反对党内任何形式的腐败行为。中国共产党建立自己军队后,在领导军队的过程中,将党的纪律与军队纪律有机结合,共同反对根据地政权中和军队内部的各种腐败行为[3]。新中国建立后,中国共产党一开始就把惩治和预防腐败作为党长期执政的根本。新中国成立前夕,毛泽东就告诫全党:胜利之后,“党内的骄傲情绪,以功臣自居的情绪,停顿起来不求进步的情绪,贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪,可能生长。因为胜利,人民感谢我们,资产阶级也会出来捧场。敌人的武力是不能征服我们的,这点已经得到证明了。资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者。可能有这样一些共产党人,他们是不曾被拿枪的敌人征服过的,他们在这些敌人面前不愧英雄的称号;但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击,他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况”。

   如果我们不去注意这些问题,“我们就不能维持政权,我们就会站不住脚,我们就会失败”。所以,新中国建立之后,中国共产党就把惩治和预防腐败与维护党的领导、巩固新生政权以及进行社会主义革命和建设全面结合起来。

   但是, 惩治和预防腐败并没有因为政党掌握国家政权而从单纯的政党行为变为国家行为。这一方面与新生的国家政权以及新生的社会都是以政党为核心建构起来直接相关——因为, 在这样的国家与社会建构中,保持党的干部与党的组织的纯洁性,是稳定社会和巩固政权的根本; 另一方面与党要在新生的国家领导人民进行社会主义革命, 建立社会主义社会有关,这种革命虽然要在国家层面进行政治、经济、社会与文化的深刻变革,但其实际的领导与推动者,不是国家,而是政党。政党是一个组织体系,国家则是一个制度体系。因而,在惩治和预防腐败中,政党行为与国家行为是完全不同的逻辑, 前者从组织的纪律与政党的意识形态出发, 后者从法律与制度出发。所以,新中国建立之后,惩治和预防腐败的着力点不在国家制度层面建设和发展, 而是在政党与社会两个层面进行努力。在政党层面,这种努力着力于党的组织建设、思想建设和作风建设,这就将惩治和预防腐败与革命后党的建设有机结合起来;在社会层面, 随着经济与社会的社会主义改造不断深入,广大劳动者逐渐获得主人翁地位,成为国家的主人, 维护国家权力的纯洁性成为一种阶级的使命——于是,在社会层面,这种努力就是将惩治和预防腐败与广大群众参与的政治运动结合起来, 用阶级斗争所形成的群众力量来限制权力腐败的发生与蔓延。由于党的组织是社会动员的主体,是政治运动的主导力量,所以,在惩治和预防腐败中,这两个层面实际上是一体的:党的建设体现在政治运动之中,同时,政治运动中体现党的建设,它们在惩治和预防腐败中共同发挥主导作用。

   “文革”之前,由于整个社会的发展是在“阶级斗争”的逻辑下展开的,因而,作为政党行为的惩治和预防腐败往往以各种政治运动的形式出现, 难免带有阶级斗争的意味, 腐败分子往往被作为阶级敌人对待。在这其中,不是政党的组织与纪律起作用,而是政党的意识形态及其所动员的社会大众起作用。这种政治运动的形式虽然能够比较有效地遏制特定性质的腐败滋生, 但其极端形式也同时冲击了党的机体以及国家政权的正常运行。“文革”之后,随着疾风暴雨式的阶级斗争的结束,作为政党行为的惩治和预防腐败不再以政治运动形式展开,而转变为通过党的制度约束和纪律惩戒来进行。这是一个质的变化,意味着党不再从政治斗争的角度来看待腐败和处置腐败,而转变为从人与制度的角度来看待腐败和处置腐败。1978 年12 月,党的十一届三中全会决定重建党的纪律检查委员会,由此,中国共产党开始在党内全面构建惩治和预防腐败的组织体系、制度体系、工作体系与人员体系。

   “文革”之后,随着中国从政治运动时代全面进入改革开放与经济建设时代,整个社会的基本权力结构发生了深刻变化:党政分开,使政府获得应有的法律地位和治理功能;政企分开,使经济生活获得自主的经济主体;政社分开,使社会开始出现各种独立的利益主体。权力结构、经济体制以及社会生活方式的转型与变化,彻底改变了腐败滋生的生态环境,各种新型的腐败开始滋生与蔓延。在国家与社会不再完全统合在政党的组织与体制内的条件下,仅仅依靠政党行为来惩治和预防腐败自然是非常困难的,于是,呼唤惩治和预防腐败的国家行为和社会行为也就成为形势发展的必然要求。1987 年6 月,监察部正式成立,由此,国家行政系统内部开始建构其惩治和预防腐败的组织体系、制度体系、工作体系和人员体系。实际上,改革开放以后,在民主法治建设的推动下,随着国家司法系统的全面恢复,国家惩治和预防腐败的体系就开始逐渐恢复和发展;直接针对腐败的监察体系建立, 意味着国家在这方面有了更为自觉的意识与战略。在监察部正式成立后两年,行政诉讼法于1989 年正式颁布,由此,中国全面开启了行政法治建设的历程[5]。此后,国家先后颁布了国家赔偿法(1994 年)、行政处罚法(1997 年)、行政监察法(1997)、行政复议法(1999 年)、行政许可法(2003 年)、公务员法(2005)以及政府信息公开条例(2007)等。这些法律法规的颁布,为惩治和预防腐败的国家行为体系的形成提供了比较坚实的法律和制度基础。

   伴随国家行为出现的,必然是社会行为。因为,惩治和预防腐败的国家行为起始于如下基本政治原则:国家公权来自民众,必须维护公民的权益,接受公民的监督。这个原则决定了如果没有预防与监督腐败的社会动机与行为存在,国家行为是难以取得实际成效的。当然,从逻辑上讲,在惩治和预防腐败问题上,社会行为不是国家行为的派生,因为,权力源于社会,社会自然拥有监督权力运行,防止权力腐败的权利与义务。从一定意义上讲,国家行为是基于社会行为而形成的, 国家行为的强弱在一定程度上取决于社会行为的强弱, 而社会行为的强弱则直接取决于社会自身的发育水平以及它与国家、政党所建立起来的关系。所以,国家行为的出现,在表明国家开始通过自身的组织、制度与价值体系的健全与完善来惩治和预防腐败的同时, 也表明国家开始重视社会作为制约国家的力量在这方面的作用, 并予以法律和制度上的保障。实践表明,市场经济的发展和社会自主性的成长,正不断增强社会行为的力度、广度和效度,在政党、国家之外,社会行为逐渐成为具有一定自主性的惩治和预防腐败的重要力量。

   然而,必须指出的是,中国惩治和预防腐败的整个体系并不因为国家行为和社会行为产生而出现中心的位移,即整个体系依然以政党为中心展开,只不过在战略、策略与机制上更加强调法律、制度、民主以及各种维权行动的价值和意义, 从而更加体现出国家性与社会性。1993 年1 月,中央纪委、监察部机关实现合署办公。这种工作机制的出现充分显现了政党在反腐败体系中的中心地位。党的十六大之后,中国共产党从提高党的执政能力, 巩固党的执政地位出发,全面构建惩治和预防腐败体系,先后颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》(2005)和《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012 年工作规划》(2008)。这两份重要文件全面奠定了以政党行为为核心的中国惩治和预防腐败体系。

   综上所述, 中国惩治和预防腐败体系的形成和发展与中国政治体系的形成和发展紧密相关。在这个过程中,政党始终是反腐败体系的中心力量。这一方面与党建国家的历史以及政党国家的现实密切相关,另一方面与党管干部的体制密切相关。这个特点决定了中国惩治和预防腐败的体系有其独特的价值基础、制度体系和行动逻辑。

  

   二、反腐败:价值、制度与行动

  

   尽管中国共产党到了2005 年才开始提出要全面建立惩治和预防腐败体系, 并努力使其成为中国惩治和预防腐败的长效机制,但以政党为中心惩治和预防腐败的指导思想、制度格局与行动逻辑早已存在,因而,建立健全惩治和预防腐败体系的目的就是如何将既有的原则、组织、制度、机制整合为有机体系,使其在相互配合、相互促进中系统化、制度化和长效化。因此,中国共产党力图建立的惩治和预防腐败体系,既立足于历史与现实,也立足于发展与创新,比较全面地体现了中国反腐败的价值基础、制度体系和行动逻辑。

   (一)反腐败的价值基础

   这个价值基础可以体现为一系列的原则,但最关键的是对反腐败出发点的价值定位。以政党为中心的中国反腐败是从提高党执政的合法性与有效性,从而实现长期执政的目的出发的。合法性关系中国共产党执政中的人心向背,这直接决定中国共产党领导与执政的社会基础,事关执政党的生死存亡;有效性关系中国共产党执政能力,这直接关系中国共产党驾驭全局、应对危机、保障发展的能力,事关国家与民族的前途命运。在这个出发点上,中国共产党将党的利益、国家利益与民众利益融为一体,视党的存亡为国家和民族存亡的前提。

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文章来源:中共中央党校学报 2009.4

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