房亚明:超大空间的有效治理: 地方自治导向的分权?

——论我国纵向府际关系的制度变革
选择字号:   本文共阅读 911 次 更新时间:2009-09-15 20:17:25

进入专题: 分权   地方自治   府际关系  

房亚明  

  在一个地方有效的治理机制未必适合其他地方, 试点成功并不等于放之四海而皆准。地方成功的经验不要轻易推广。试点容易推广难, 淮橘北枳的道理是浅显的, 但是能否用于正确地指导实践则是另一回事。

  只有允许社会自治、地方自治, 让人民群众在实践中不断地创造和摸索各种适合各地的治理模式, 才是明智的做法。要在大力推进向社会放权的基础上推动社会自治, 引导社会建立各种自治的组织, 比如行业协会, 企业家协会, 农民协会, 工会, 环境保护组织等等, 培育公民的自治能力。在社会自治的基础上推进地方自治。实行地方自治制度意味着尊重公民的自主选择, 包括对政府制度的选择。现行的从中央到地方一个简单划一的人民代表大会制的政权组织形式是可以调整和完善的。

  在地方, 特别是村、镇和县这样的地域, 完全可以由民众在法治的基础上, 在政府的引导下自主地摸索适当的治理结构。比如说, 以政权组织形式为例, 具体的组织形式可以有现有的人民代表大会制, 也可以有委员会制(纯粹的瑞典式的议行合一体制) , 也可以是香港式的行政主导的模式, 乃至英美的“议会- 经理制”, 等等。这种自治可以至下而上逐步展开, 在乡村组织形式多样化的实践成功后, 可以在乡镇一级也因地制宜地逐步变革, 然后再在市县一级探索合理的组织形式。乡镇一级的政权组织形式的变革可以由市、县决定, 省区批准, 而市县一级的变革应由省区决定, 中央批准。我国地方自治的实施也应该遵循此路径, 再也不要简单地由中央弄出一个不分地域情况的整齐划一的治理模式了。

  最后, 地方自治的推进必须不断规范化和制度化。政治试验是有风险的, 也需要时间的检验。实践是检验真理的唯一标准。地方自治的展开本身必须在规则之下展开, 避免社会无序化。对自治过程中出现的非法行为给予及时的纠正和规范, 同时对自治所获得的成果要通过法律的方法及时固定下来。权力下放不只是行政权、财权和人事权的下放, 还应该包括适当的立法权的下放。只有通过以民主为基石的地方自治, 政权才能及时、经济和精确地对公共诉求做出回应。

  历史地看, 合法性基于民主, 即地方政治体制的产出。从中外经验来看, 还没有哪一个国家, 在没有地方自治的情况下, 能够做到以民为本, 进行良好的治理。即使是具有浓厚中央集权传统的法国和日本, 也在不断地通过分权和自治改进政府绩效。而所有的实行地方自治并获得良好效果的国家, 都会赋予地方政府适当的自主权, 其中不仅包括人事权, 还包括财政权甚至有限的征税权, 以及在宪法和法律框架内的地方规则制定权。中国的治理空间是如此之大, 管辖的人口是如此之多, 没有具有灵活性、针对性、回应性的政府体制是难以有效地治理的。2008年出现的大量的群体性事件, 跟地方政治体制和治理结构的僵硬是有密切关系的。在民众缺乏对政府命运的决定权的情况下, 要政府做到以人为本是比较难的。与其把所有的希望寄托在由人组成的具有自利性的政府身上, 不如把大量的事务和权限交还给社会和公民。由人民不断地试错并总结进而升华为契约性的治理规则是社会秩序构建的基本路径。

  需要明确的是, 地方自治并不是没有限制的。地方是相对于中央而言的, 地方的自治是在国家的统一即主权完整的前提下为了保持社会的多样性和差异性而作出的一种制度安排。地方自治的目的一方面是保障通过政府间的分权与制衡以防止暴政, 也是为了保障公民的自由和自我实现。在实行地方自治的情势下, 中央与地方之间不再是简单的等级关系,而是基于法治的合作关系、伙伴关系, 中央对地方的控制手段将多元化、隐秘化和精致化, 包括政党机制、立法约束、财政补助、行政控制、司法调节等。此外, 地方的自治权也是有限度的, 仅仅限于地方性的事务。主权性质的国家权力,比如军事权、货币发行权、外交权等权力毫无疑问是不能下放的, 有的全国性事务, 比如省际公路、宏观调控、基本公共服务等权限, 也是不能下放的。所以, 大可不必担心自治对国家统一带来威胁。相反, 由于能充分地发挥地方的主动性、积极性, 地方政府在权、利和责的激励下, 会发挥出难以预料的动力, 从而创造出良好的绩效, 为整个国家的善治添砖加瓦。为了保证地方自治的有效实施, 要有国家层面的法律的规范和保障。要在尊重宪法的基础上, 在现有的法律框架内扩大地方的自主权, 在适当的时候, 特别是市场经济比较完备, 市民社会和民间组织比较发达时, 扩大地方自治的范围和权限, 为国家有机体的健康和国家的崛起奠定良好的制度基础。

    进入专题: 分权   地方自治   府际关系  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/30336.html
文章来源:国家行政学院学报 2009.3

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统