朱孔武:香港选举制度的宪法政治分析

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朱孔武  
这种人民利益与代议士利益不一致的情形颇类似约翰·哈特·伊利教授在代议补强理论中,所提出的“代议失灵”概念[ 9 ] 。换言之,代议机关仍须受“人民意志”的节制,在民主原则下运作,否则就会沦为“议会主权”。香港发展民主政治,必须要考虑利益兼顾、均衡参与的问题。

   香港特区的“高度自治”作为我国地方自治的一环,其选举制度受到“基本法”所定明的“一国两制”、“高度自治”和“基本权利”等基本原则规范约束,政制发展不能抵触上述基本原则,即使通过“基本法”修改程序也不得否定这些基本原则。把民主价值作为压倒性的价值和政治议题是需要警惕的,把民主等同于多数民主是否恰当,也是一个必须严肃反思的问题。香港政府于2007年7月11日发表《政制发展绿皮书》,就普选行政长官及普选立法会的模式、路线图及时间表咨询公众。“绿皮书”没有具体方案,而是就行政长官及立法会的普选模式、路线图及时间表各重要议题开列了三类方案多个子项供香港居民讨论和选择。要理解众多方案、作出选择,必须具有宪政宏观与远景的理念作为指引。行政长官和立法会全部议员由普选产生属于重大政制改革,其发展必须有利于维护行政主导体制,有利于处理好行政与立法关系。12 月12 日,香港特别行政区行政长官曾荫权向全国人大常委会提出了《关于香港特别行政区政制发展咨询情况及2012 年行政长官和立法会产生办法是否需要修改的报告》。12月26 日,第十届全国人大会常委会第三十一次会议通过了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》。明确2017年先普选行政长官,立法会全部议员普选随后。就香港政制民主化进程而言,《决定》是一个具有里程碑意义的重大突破,反映了香港主流民意,符合大多数人对香港普选循序渐进的愿望,受到了香港广大市民的欢迎,是香港政制发展的里程碑。

  

   四、自治地方的非典型政党政治

  

   现代政党的目标是通过竞取政府职位而赢得政府权力。香港的政制构架和法律政策决定了香港政党不可能像西方政党那样名正言顺的通过竞选执掌政权。香港历史和现实的社会实际上也不具有充分发展政党政治的条件或基础。因此,香港的政党并不是传统政治学中一个主权国家中的“政党”,香港的政党现象是一种非典型政党政治。

   按照“基本法”附件一“行政长官的产生办法”第1条的规定,“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出,由中央人民政府任命”。这个“具有广泛代表性的选举委员会”由800名来自社会各界的人士组成,其中每100名以上的选举委员可联合提出一名行政长官候选人,然后再由选举委员会根据提名的名单,以一人一票无记名投票的方式确定行政长官候任人。800人选举委员会的设置显然排除了以政党为主体来“竞选”行政长官的可能性。依据《行政长官选举条例》第31条,“胜出的候选人须声明他不是政党的成员”,并且规定获胜的候选人必须在选举结果公布后的7个工作日内提交书面承诺,表明他如获任命为行政长官,则在他担任行政长官的任期内不会成为任何政党的成员,或作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何作为。这一原则从制度上剪除了香港政党的执政功能。由于公共权力诉求的缺失,香港政党的功能也出现了结构上的缺失,他们虽然能够通过竞选立法会议员等方式参与行使社会公共权力,但是任何一个政党都不能掌握政府,因此也就无法实现提名政府首长候选人、竞选政府首长、将政党意志贯彻到社会的功能。香港政党纷纷把立法会和区议会当作了主要活动场所,凸现和强化了“议会政党”的功能。虽然不能执政,但是他们可以在立法会中通过提出议案表达本党的意志和利益诉求、对政府提案进行审核和通过政府预算、批准税收和公共开支、听取行政长官的施政报告并进行辩论、对政府的议案提出质询、就任何有关公共利益的事务进行辩论、接受香港居民申诉并做出处理直至依据基本法弹劾行政长官。香港政党在功能取向上转而以杜会利益整合功能为主,力图通过获取更多的社会支持,更有力地参与到公共权力运作过程中去,以实现其存在的价值。当然,这是理想中的积极后果,即香港政党在现行体制下理性地运用现有制度资源以寻求发展壮大。

   然而,在香港政党中出现了“民粹主义”倾向。丧失执政功能的香港政党已经在事实上充任了“反对党”的角色。香港政治势力的分野不是以社会成分来定位,而是以与特区政府的关系来定位。据此,香港的政治势力分为建制派(即亲政府派) 和反对派(即所谓的泛民主派)两大阵营。特别是泛民主派一门心思作“反对党”的政治取向,在与行政权力分割的情况下,充分利用立法机构所搭建的制度平台,沿着“立法与行政天然地存在权力纠葛”的方向,对行政机构进行批评。立法权与行政权往往不是相互配合,而是分庭抗礼。香港泛民主派党长期以来奉行“逢中必反、逢特首必反”的政治原则,而不是根据事实本身的是非曲直来决定自己的态度和立场,把自己刻意塑造成政府的对立面,以香港的“良心”自居,并力图以过火出位的反政府言行赢得民众的同情和支持,藉以提升自己的政治能量,扩大本党的政治影响。

   民意因素对立法与行政互动以及政党扮演的可能角色都具有特别重要的意义。回归之后,特别是2003年之前,“一国两制”的良好运作得到国内国际一致公认,泛民主派的支持率渐低。然而,金融危机的发生减低了香港人的经济安全感, SARS疫情蔓延破除了香港人的生命安全感,香港居民出现了前所未有的焦灼与恐慌。加之特区政府出现施政失误等问题,激起了香港市民发展经济、改善民生的利益表达诉求。泛民主派成功地利用了这一民情,通过充分的政治鼓动和宣传造势,于2003年7月1日发动了号称50万人的大游行,客观上声援了泛民主派反对“基本法”第23 条立法的行动。而2004年10月21日张超雄及一些民主派议员在第三届立法会新张伊始就抛出“公投”的动议, 成为民主派挟“民意”以自重的典型事件。

   相对而言,行政长官的民意基础并非牢靠。从产生上来讲,行政长官和政府不是由政党推选而来,而是由一个代表性相对狭窄的800 人团选举产生。该选举方式是依据“均衡参与”的原则、并按照兼顾社会各阶层利益特别是强化工商阶层利益的指导思想组建而设计的。依照《行政长官选举条例》,任何有政党背景的人当选行政长官,必须脱离原属政党,行政长官任内也不能加入任何政党。本意上虽然有使行政长官超然于党派之上的考虑,可是在客观上使行政长官丧失了推行其政策的力量,使得政府再面对政治对手的步步紧逼时,往往无所依靠。民建联、自由党以及之前的港进联可以算作是特区政府的同盟政党,在诸多政府决策上能够和政府站在一起,并在立法会中在一定程度上支持政府提案。而从政党的角度看,由于其在制度设计中的边缘化,使得其对政府的支持并非其义务所系,于是在支持政府和寻求本党利益最大化之间权衡时,他们通常会毫不犹豫地选择本党利益,在2008年,“雷曼迷债事件”中,民建联的所作所为就再次证明了这一点。在香港目前政制架构内,不可能出现执政党,不会出现一般意义上的政党政治,但从历次立法会选举过程和结果来看香港政治生态的政党化色彩浓重。从第三届立法会选举以来,在民主党和前线等传统民主派议席缩减的同时,代表激进思想的某些人士顺利进入立法会。这些候选人的当选,可能令立法会走向激进化,可能令特区政府与立法会之间的关系更加难以协调。香港第四届立法会选举顺利完成后,新一届立法会成员已从2008年10月1日起开始行使基本法赋予的职权。在六十席议员总席次方面,泛民主派在分区直选与功能组别选举中,共获得二十五席,占41166% ,而建制派则赢得三十四席,占56166%; 另一席则为中间派人士。本届立法会将讨论未来特首普选的进程与选举方式,以及立法会的选举改革方案,审议2012年选举安排、最低工资、医疗改革等等对香港未来具有决定性影响的议题。由于政改方案需要立法会三分之二支持才能通过,因而泛民主派对于日后香港特区政府提出的政改方案仍握有否决权。如何使香港的政治和经济都继续向前发展,将成为特区政府一大难题。行政长官作为香港与中央政府联系的制度性纽带,不仅需要对中央政府负责,还需要对香港社会负责,行政长官树立起其管治权威,需要在中央支持和民意支持上同样有力。当“反对派联盟”取得立法会半数议席时,可能通过否决权的行使或威胁行使迫使政府妥协,面对“分掌政府”的局面,争取民意的直接支持无疑是“行政主导”正确选择[ 10 ] 。政府为制定和推行政策,准确解读民意能够为政府提供重要的引导,也是获得立法会支持的关键。如果政府提出符合民意的政策或议案,立法会反对派是不敢贸然否决的,因为他们会受制于选民的预期反应,忽视、误判民意必然会导致失败。因此,香港选举制度的改革必然以民意为依归,而在此过程中,中央和特别行政区长官具有引导民意的义务,政党制度的法治化亦是其中重要一环。

  

   五、“新香港人”对国家发展的新贡献———代结语

  

   当年英国首相撒切尔夫人会见邓小平问为何“一国两制”政策要保持50年不变呢? 邓小平回答说,之所以在1997年后还要保持香港现行的资本主义制度50年不变,其根据是中国实行的对外开放政策和要在下个世纪中叶接近发达国家水平的宏伟目标。“保持香港的长期繁荣稳定是符合中国的切身利益的”[ 11 ]101, 103。可见,香港对于中国的发展是多么重要,二者的关系,密不可分。“一国两制”的香港实验,已逾11年,这种实验的成功必须验证以下两个假设: (1)在“一国两制”前提下建立能成功运行的特别行政区制度; ( 2)特别行政区制度是既能保持香港独立性,又能协助中国和平发展,有利中华民族的伟大复兴。

   关于( 1 ) ,已有成功答案, 其路径清晰可辨。在“行政主导”的政府体制的基础上, 以“人大释法”进一步厘清香港和中央的法律关系;通过透过裁撤市政局,形成新的符合地方自治制度的三层民意代表机制,即全国人大、香港立法会、区议会。特区政府以“政治委任制”将行政会议与公务员部门“分家”,通过处理“双普选”路线图,恢复特首管制能力及协调能力和立法会问政功能,并通过中央委任制落实。如若最后完成广为港人接受的《国家安全条例》获得通过,则香港特区的高度自治制度完成建制,香港永续“繁荣安定”可期。

   关于(2),在香港的特区建制过程中,政治上从来没有出现香港独立主义。经济上昔日为中国创汇,如今为中资国际化铺路,香港一直无损祖国发展,反而愈为中国和平发展中不可缺少的环节, 一再证明了“一国两制”试验的成功,港人心态中国化愈趋强烈。根据香港中文大学王家英副教授2001年对香港人身份的研究成果,“香港人具有文化认同之双重性,香港人一般认为自己既是‘香港人’又是‘中国人’,但他们较认同自己的香港人’身份”。港人明确认为自己是中国人的程度在缓慢增加[ 12 ]115 - 127。曾荫权在2007年度施政报告中提出“新香港人”概念,要“从国家的将来看香港,为自己作出正确定位”。“新香港人”论述是“要对中国作出贡献的香港人”,而非过去“河水不犯井水”心态,要在中国崛起的背景中为香港定位,把宏观的发展时机与微观的个人发展机会结合起来。“中国化”已成影响香港政制发展的一大元素。

香港民主进程踏入“循序渐进”阶段,制订普选时间表有助消弭香港社会内耗。基本法是特别行政区的宪制性法律文件,为特别行政区提供一个民主法治、稳定可行的政治体制,是基本法的重要内容之一。政府体制的改革,尤其是选举制度的改革,必须以“基本法”的理念与制度内容为规范的指导理念与具体的制度选择指标。行政与立法关系的架构与互动关系涉及到中央和地方关系。选举制度的设计与选择,必须考虑香港法治的重要面向, 将“一国两制”、民主正当性、政府制度与政党制度、政治权利的保障、司法审查、民意的凝聚等议题纳入理念与制度的论辩。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《暨南学报(哲学社会科学版)》2009年第2期

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