周天勇:中美财政税收体制比较

选择字号:   本文共阅读 3063 次 更新时间:2009-09-02 23:04:22

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周天勇 (进入专栏)  

  

  一国的财政税收体制包括立法制衡、支出结构和中央与地方之间的关系。2004年9月25——10月16日,笔者应美国政府“国际访问者计划项目”的邀请,就“美国联邦、州及市县镇政府财政税收体制”,在华盛顿、纽约、波士顿、佛罗里达、芝加哥、加利福尼亚等地与联邦财政部、国内收入局、参院预算委员会和众院预算委员会,有关州市县镇议会、政府、政府财政局及税务部门,以及有关大学财政系的官员和专家进行了座谈,收集了相关资料,作了考察。回国后又研读了有关的文献,就中美财政税收制度进行了比较仔细和深入的思考。我们过去的财政税收体制是传统国有经济和计划经济的一个组成部分,国家财政收入的来源又大多是国有企业上交的利润,国有企业的财务是财政的一个组成部分,企事业的投资由财政支出。改革开放以来,经济体制从计划经济向市场经济转轨,财政税收体制也在相应地进行改革,需要从过去的生产建设型和近几年形成的吃皇粮型财政向公共服务和社会管理型的财政税收体制转型。虽然中美政治体制不同,但美国是一个成熟的市场经济国家,其国家财政中也有许多公共价值原则的设计,如调节分配、社会保障等理念。因此,这里就中美财政税体制中的制衡、支出结构和中央与地方关系等进行比较,扬弃其不合理的部分,学习其有用的部分,为建设社会主义市场经济体制下的财政税收体制服务。

  

  中美财政税收立法及制衡体制比较

  

  社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会,公民将自己的一部分权力和财力让渡给国家后,对公共权力是怎样运用的,特别是钱是怎样花的,需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税人的知情和监督权益,这是社会主义制度下,人民民主的一项最基本的权益。因而,财政是不是公开透明,是不是由人民来批准和监督,是反映社会主义政治文明的重要标志。

  财政税收立法体制,主要界定和处理公民与政府的税收与预算关系,通过人民代表大会或者议会与政府之间对税收和预算的权力分界与制衡来体现。包括预算法、税法等等的起草、讨论、听证、表决通过等等,更重要的是也包括当年同级人民代表大会或者议会对年度预算的编制、讨论和批准通过,最后作为年度法律来执行。我们先来看美国的财政税收立法体制。

  

  一、美国财政和税收立法体制及制衡的特点

  

  美国的国体是联邦制,权力在议会、政府和司法之间进行制衡。从内容上讲,立法体制指立法思想、法律、立法和执法机构,及其立法过程的设置、制衡关系等等。美国将税收法典、《预算法和会计法案》等列入法律,也将每年一度的财政预算,只要在议会通过,也视作为很严肃的法律。各种财政税收法律的起草、通过、实施反映各方的制衡关系。

  1、美国征税和预算的立法原则

  美国宪法规定保护私人财产神圣不可侵犯。由于涉及到公民的财产权,所以税收立法是一项严肃的立法活动。原则上只能由代表选民的代议机关实施,而不能由政府来代行。从征税方面看,美国税收的原则为:(1)纳税人赞同则纳税,纳税人不赞同则不纳税。这个理念确保了公民从根本上能够掌握自己的命运,使得政府权力受到有效约束和控制,避免了政府依靠政治权力对私人利益和财产进行随意的侵犯和否定。没有纳税人的同意,政府就不能课税。(2)纳税人纳税与否,要由其代表表达。税款缴纳者必须选举自己的为自己说话的代表进入立法机构,税法必须并且只能由纳税人所选出的代表来确立和制订。政府只能依据已确立的税法向社会公众课税,并且只有当公民的行为符合税法规定时才需要纳税,否则政府无权向公民课征任何款项。同意和批准纳税,是纳税人的最基本权利。[吴艳中:“宪政维度的税制改革研究”,中经网,2004年7月28日。]

  美国将上述两个方面的原则具体化,制定了各方面的税收法律,将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来,从而使税收母法、实体法、程序法等构成有机整体,其《国内收入法典》在1939年编成后,经过每年的修改,成为世界上最为完备的税法之一。

  从预算方面看,20世纪初以前,美国各级政府的收支较为混乱,各部门争取到资金后,再自己掌握支出,没有完备的预算。民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督,贪赃枉法及腐败现象屡禁不绝,人们对腐败的厌恶和愤怒也成了改革的动力。1921年,美国国会通过了《预算和会计法案》(The Budget and Accounting Act ),其包含了两大最基本的原则:(1)决定钱怎样花,是公民的权力,而不在于政府。政府代公民起草支出方案,编制和提交预算。公民选举的议会是预算的修改、决定和批准权力机构。(2)钱要在公民监督之下支出,而不能由政府在黑箱中不明不白地操作。预算批准后,政府只是预算的执行方面,而公民选举的议会监督政府执行预算。

  因此,美国各级政府的预算有以下三个特点:(1)公开透明。美国的法律规定,联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。一是须对预算过程的日程、行为主体、行为内容和行为要明确公布;二是国会各委员会的听证和审议,除极少数法律规定的情形外,都对公众全过程开放;三是所有联邦政府有关预算的正式文件都必须同时公之于众。法律上的这些规定充分保证了美国预算的公开性和透明度,便于接受公众的监督。当然,为了处理好公开和保密的关系,美国又订立了《联邦政府隐私权法》,对国防、安全等预算进行一定程度上的保密。(2)法制预算。法制化贯穿了美国预算的编制、执行、监督的全过程。预算一经国会批准,就具有法律效力,必须不折不扣的执行,任何增加刚性开支比例和新设刚性开支项目,都必须履行全部预算立法程序。这样,预算就对政府的财政收支形成了强有力的约束。(3)完整和详细。美国预算涵盖了所有政府部门大部分的收支,并且支出分类的标准步步细化,详细地规定了支出项目、金额甚至使用者,对控制开支起到了积极的作用。[胡克刚:“美国现代预算制度建设对我国预算制度改革的启示”,改革研究,2002第7期。]

  涉及美国税收和公共预算的各方关系机构为:审查批准税收、预算的各级立法机构,各级政府及联邦政府预算办公室,财政和税收部门,纳税人和使用预算部门,有关税收法院。它们之间互相制衡,来实现纳税人与政府之间税收和预算的义务、服务和监督关系。

  2、美国各方财政和税收的制衡关系

  从上述税收的制衡关系看,美国国家将设置税收的权力授予国会,而没有授予政府。美国众院中筹款委员会具体负责税收议案。美国联邦的预算由总统管辖下的行政管理与预算办公室(MBO)和财政部承担。即使政府属下的预算办和财政部,也是两个平行的部门,之间无隶属关系。二者分工大体是:行政管理与预算办公室负责预算的编制;财政部负责收入概算和税收等日常事务。具体制衡程序和过程为:

  (1)政府预算管理办公室提出预算方案,或者社会上提出要修改以往税法的动议,众议院筹款委员会和预算委员会就此进行听证会。首席证人是预算管理办公室主任、财政部长,依次是预算管理局局长、经济顾问委员会主席、联邦储备委员会主席,还要有专家(经济学家、律师、会计师等)和社会其他有关方面的证词。政府方面有一名财政部副部长负责各种税改方案的制定,之下有税收分析处、税收立法顾问处和国际税收顾问处,由近60名经济学家、统计学家、税务律师、会计师等组成。总统的其他下属机构,如总统经济顾问委员会等,也有对财政部税改方案提出意见的义务和权利。

  分别隶属于国会两院的预算委员会和国会预算办公室(CBO),前者负责预算的审议并向国会提交对联邦政府预算草案审议的意见;后者主要负责为两院预算委员会提供分析材料,进行中长期预测。总统还有通过其他(包括私人朋友)途径征询对预算和税改方案的看法和意见。而各种利益集团,为了自己的利益,不惜重金聘请专家为自己出谋划策,以找出属于自己的并能使大多数人通过的方案,进行大量的院外活动,以争取支持。

  (2)税收或者预算方案在众参两院先后辩论,否决或者通过;报总统,同意或者否决;重新表决,通过形成法律或者议案作废。先由众院筹款委员会或者预算委员会举行听证会,进行激烈的辩论后,或者否决,或者形成意见较为一致的报告,报众院再由整个众院辩论,一般会通过。后交参院同类委员会,将在众院进行的听证再在参院重复进行一遍。国会两院意见一致,报总统;意见不一致,将分歧交由两院联合税收和会协商,以消除两院的分歧。报总统后,总统同意或者否决;总统将其否决,发回两院重议,若两院重新表决,多数通过原来议案,推翻总统否决,强行成为法律;若达不到原议案支持的票数,如果是税改方案,该议案作废;如果是预算方案,则要重新修改。

  从州和县市镇的税收预算体制看,没有联邦一级复杂。如许多地方政府没有政府属下的专门的预算编制办公室,而是由财政部门代替。但是,税收和预算方案,也在政府、议会和司法之间进行制衡。政府财政和国有企业是公共财产,因而在美国关于财政和公共企业的信息必须向公众公开。美国的税法、税收,预算法及各级政府的预算,可以在公共出版物、政府公告、政府网站等信息渠道获得,是向广大公民公开的。甚至象国铁和一些地方的国有电力企业,其信息也是在网站上公开的。

  

  二、中国预算和税收立法及预算编制方面的情况

  

  中国社会主义民主制度中,广大人民群众当家作主,是其重要的特征之一。但是,由于财政税收体系是从过去的计划经济和国有经济体制下脱胎而来,从涉及公民财产和公共利益的预算和税收立法及制衡关系看,政府当家甚至是部门当家的色彩较浓。

  1、预算及税收立法缺陷

  我国税收和财政立法,就税收来看,《宪法》在制衡关系上存在空白。《宪法》中虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定,而对税收的开、征、停、减、免以及公平税负等却未予以规定。在预算的法制化建设方面,进入20世纪80年代,特别是颁布了《预算法》以来,预算制定和实施由政府负责,预算审核及批准由人大负责的权利关系格局已理清。但实际上还是存在着许多问题。

  (1)行政主导税收立法

  从税法看,在我国这种涉及公民和法人财产权的立法活动权较为行政主导和较为随意。每次税改,都是由财政部和税务总局牵头并主导。一是各种国务院、财政部、税务总局的税收规定较多,以政府和政府部门规定替代税收立法;二是由财政和税务部门起草法律,由国务院的法制部门在政府各部门之间进行协商,最后交由人大讨论,并且人大专门委员会和代表在代表纳税人方面并不具体和全面。这样,纳税人对自己应交多少税收,怎样交给国家,并没有多大的权力。在这种实际上失去制衡的税收立法体制条件下,行政主导的税收立法权的扩张直接导致了行政权力的过度膨胀。同时,这种以行政立法为主导的立法体制由于缺乏制衡,易于使公民利益政府化,国家利益部门化,部门利益被合法化。

  除了政府财政税收部门外,各级政府及政府各部门,以规章和文件替代立法,随意税外收费。需要强调指出的是,由于政府部门膨胀较快,财政预算缺口较大的情况下,从20世纪80年代初到今天,我国各级政府对一些政府部门和事业单位,出台了不给足预算甚至不列入预算,但允许它们自己向公民和法人收费满足其经费的政策和体制;后来,又通过所谓收支两条线的体制,将许多政府各部门的乱收费在政府规章层面上合法化;而一些收费,则通过部门起草法律,国务院在政府各部门之间协商,人大仓促表决的方式,被合法化。一个典型的例子就是,全国的工商管理系统,其经费不是由财政部门来拨款,而是自己向工商个体户、私营企业和其他法人收取注册登记费、工商管理费、年检费、各种罚款、个体工商户协会费、协会费、订报订刊费、办班收费等等来筹集,供养自己。近多年来还有盈余,已成为各级政府财政内或者财政帐外收入。2004年估计仅由工商系统收取的各种费高达500亿元左右。此类不经立法程序,或者经仓促立法,随意收取公民和法人利益的情况,程度不同地还存在于政府质检、卫生防疫、城管、消防、环保、林业、土地、建设、规划、劳动、人事、民政、人防、交通、交管、公安派出所、计生、林业、乡镇企业管理、教育等部门,不收费的政府部门几乎没有几个。在政府乱收费较为泛滥时,县政府及各部门,甚至乡镇政府就可颁布红头文件,规定收费和罚款项目。全国各级政府和政府各部门各种名目的收费,多达20000项左右。在近几年各界的呼声下,以及2004年《行政许可法》颁布,(点击此处阅读下一页)

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