毛寿龙:信息化时代的官民关系

选择字号:   本文共阅读 1195 次 更新时间:2009-08-11 16:36

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毛寿龙 (进入专栏)  

摘要:转型期的中国,利益关系的变化导致官民矛盾增多;信息化时代,传统治理捉襟见肘。为防止陷入冲突的社会,国家应把信息和决策权力分散化,把所有公共资源向大众开放;官员系统要更扁平化,尽可能让各级干部直接面向老百姓;政府的目标是有限有效,由过去的职能无边界,转为提供更多、更好的公共服务。

问:请您介绍一下从计划经济时代到改革开放以来,中国官民关系的变化及其背后的原因。

答:从理念上来讲,计划经济时代强调的是官员为人民服务、做人民的公仆,现在提得更多的则是“以人为本”。过去,官员是螺丝钉,属于人民群众的一部分;而现在越来越重视官员的个人贡献、个人政绩、个人权利和责任。可以说,官员从过去集体的一员,转变为了个人努力成功的一个标志。

这种变化带来了选官用官机制上的一些新现象。比如说干部的年轻化。过去提拔年轻干部,是从党和国家的需要出发。因为国家的干部队伍整体上有老龄化倾向,加上中国的官制非常层级化,如果按部就班地提拔,到党和国家领导人这一级就已经很老很老了。在正常情况下不可能跨级晋升,所以就必须用超常规的方法,破格提拔一些年轻干部。

过去提拔年轻干部是为了平衡官员队伍的年龄结构,不是一种制度。而现在出现的干部年轻化趋势则有了新的因素。其中最重要的一点在于,我们的社会越来越民主化,越来越重视个人贡献。相应地,一个官员能不能够担任某个职位,主要看他有没有能力,为当地老百姓作了多大贡献。这实际上也体现出干部制度本身的一个结构性变化,即由过去的整体需要出发,转为现在更多地强调个体。既然更多地强调个体,那么年龄就不是最重要的因素了。虽然干部整体的年龄结构很重要,组织部门考察干部时会加以考虑、平衡,但老百姓在选举时主要是考虑个体,即这个官员是不是适合当地的需要,能不能让他们过上更好的生活。所以现在二十八九岁就提拔到处级干部的在全国多得很,提拔到副厅级也不稀奇。

对于老百姓来说,过去他们跟政府之间的距离比较远,官员的培养比较神秘,普通人不了解,所以各级官员、党和国家领导人在老百姓的心中都很传奇,毛主席简直就是一个神。而现在我们会发现,随着电视时代、网络时代的全面来临,政府信息越来越公开化了。虽然个人档案仍然属于保密文件,但我们要在网上了解一个人(尤其是名人)非常容易,每个人所掌握的信息很快就会通过网络集中起来。加上官员都是制度化培养,我们想找一个官员的信息,很容易就能得到。过去没有被挖掘的信息现在得到公开,马上带来了各种各样的矛盾和问题,但这也体现了一种信息的平等。一平等,官员的神秘感就没有了,跟老百姓也贴近了。这样,整个社会、整个官员体制的运作就扁平化了。

而扁平化意味着一个新的可能空间:老百姓对每一级官员可能有不同的需求,基层经验或许很重要,但是对于一个官员来说,不必每一级都要干过,而可以通过各种信息来弥补个人经验的不足。美国总统奥巴马上任以前,不就什么行政职务都没担任过吗?中国官员未来也有可能这样。扁平化也可以让老百姓更好地监督政府。奥巴马内阁提名候选人时,有些人因为纳税晚了一点,被媒体曝光,就没有提名成功。中国今后也会越来越多地出现这种情况。当政府人事部门考察不仔细或者不全面的时候,社会能够帮助他们把一些信息搞清楚。当然,在这个过程当中,社会舆论的标准和组织部门、人事部门等机构的标准可能会有一定的差异,但一般来讲,社会争议非常大的干部应该是不能用的,至少不能用到重要的岗位上。

问:中国现在社会群体事件比较多,官民之间关系紧张,有时甚至演变为暴力冲突。对此您怎么看?

答:在中国,老百姓对于官员的态度比较矛盾。一方面,老百姓的观念中官本位的标准很明显。比如说评价一个人的成就,要以官职的级别高低来衡量。认为官员集中了整个社会的资源、荣耀,都很有钱。一个人当了官,肯定好多人找他帮忙,要是不帮忙,别人会说这个人放着权力不用,太古怪。包括认为当官的就应该有当官的派头,等等。我们经常可以听到类似这样的话:你一个省长都不像省长。这句话有可能是褒义,但某些情况下也可能是贬义。按照老百姓私下的期望和判断,官员有高收入,甚至搞腐败或者耀武扬威等,都是很自然的。

而另外一方面,就是对官员的极端不信任。例如,认为官员都是腐败分子,什么事不给我办,肯定是关系没找到,别人办成了,肯定是找到关系了;认为官员都包二奶,都只为自己的利益考虑、官商勾结,等等。这种负面的判断影响非常大,由于有一些事实佐证,很容易从个别上升到群体。

所以,老百姓一方面很羡慕当官的,觉得他们很威风,人生很有成就;另一方面,对官员否定性的情绪非常强,缺乏理性。这与中国人的思维习惯有关。我们很多人,不管知识水平是高是低,本身在全面分析、理性思维方面的训练比较有限,对于什么是事实,什么是推测,什么是价值判断,什么是问题判断,什么是个别现象,什么是普遍现象,等等,不知道、不愿意、不擅长去区分,大而化之,容易跳跃。在这种情况下,整个社会的心理和认知就有情绪化、低水平化的倾向。当群众对官员的普遍不满情绪碰上一些具体的问题或事件,就极容易酝酿成一种群体的激愤,甚至导致群体性事件。

而从我们政府的自身建设方面来说,也的确出现了一些问题。现在社会越来越扁平化,信息越来越广泛化,越来越需要政府为老百姓提供多方面服务,而不仅仅是要求老百姓为国家作贡献。

有一批人,不管是过去还是现在,都在为国家作贡献。他们付出青春去支边、搞建设,任劳任怨,为国家利益牺牲了自己的利益。但是最后却发现,自己作了牺牲并没有得到多少回报,而别人没作牺牲,照样名利双收、成了富人,因而产生了不平衡心理:凭什么还要我继续作牺牲?于是,从过去的道德奉献开始转向维护和争取自己的权利。还有部分低收入者,例如农民阶层,也为国家作出了牺牲,他们的低收入是制度性、政策性的低收入,而不是由于自身不努力。社会体制导致了政策性的分阶层,而我们的公共管理又没跟上。例如城市一段时间里对外来人口比较排斥,外地人来拾荒、摆摊,要有这个证、那个证,尤其是还有对户籍的限制;加上有些干部工作态度不正确,作风比较粗暴,等等。种种因素结合在一起,引发了很多矛盾。

总而言之,官民之间矛盾增多的根本原因,在于中国社会的发展正处于转型时期这个特定的历史阶段,官民利益关系发生了重大而复杂的变化。过去提倡大家一起为国家作贡献;现在更多地则是要处理好官和民之间的利益分配——一方面是整个政府和老百姓之间的利益分配;另一方面是官员和老百姓个人之间的利益分配。如果政策没有调整好,政府行为结构、人事结构等没有很好地梳理,官民矛盾会越来越强化,以之为触媒或中心,有可能转向和蔓延为一种难以自拔的冲突社会的险状。因此,国家应尽可能地把冲突和利益分散到地方,分散到个人,让它们在地方得到处理,个别地得到处理,谨防其演化为国家内部的分裂和政治冲突。这一点非常重要。

另外,就是一定要化这种冲突的力量为和解、竞争和利益的平衡。正义,实际上的意思主要是利益平衡,而并不是说谁对谁错。就跟价格一样,你买50块钱一条的牛仔裤,还是买100块钱一条的?没有对错,它取决于双方的讨价还价和最后的一致同意。随着市场经济的发展,社会利益会越来越分散化,国家的利益也会越来越分散化。那么国家应该因势利导,把信息、把决策权力也分散化,让所有的公共资源向大众开放,而不是只向利益集团开放。官员系统也应该更加扁平化,尽可能让各级干部直接面向老百姓。不要太集中,不要搞神秘,一神秘就容易引起不信任和猜疑。

问:近些年中国社会开始重视自己的传统,包括文化传统、政治传统等等。您认为中国传统的治理模式,例如政教合一、强调德治等,对今天的中国有什么意义?

答:古代传统的确有复活的趋势,但是这种复活在新的时代应该有新的阐述和新的转换。

中国古代是政教合一的体制,官员就相当于老百姓的父母,这种情况近现代以来慢慢改变了。因为古代的社会结构比较简单,信息也比较少,教育资源非常有限,老百姓“以吏为师”,民智未开;而现在,教育有了专业化力量,初中级教育已经普及,大学毕业的人越来越多。在这样的时代、这样的社会,官员已经不可能垄断信息、垄断教育资源,因而也不可能再政教合一,官员与知识、道德合一了。经济方面,整个产业市场化发展以后,政府也不可能垄断产业了。在如此巨大的历史变化之下,政府就要由过去供给智力、供给产业、供给利益,转变为贡献自己的组织资源和政策营销能力,运用所掌握的公共权力,利用各方面专业人才,提供更多、更好的公共服务,满足老百姓的需要。而公共服务的决策权还需要老百姓来掌握。

重视传统的“德治”,并把它用于今天和谐社会的建设,这是可以的,但内容上肯定也有很多不一样的地方,理由同前——时代不同了。比如说古代给贞烈女子立牌坊,今天不会有人再这样做。古代有“举孝廉”,孝顺父母、行为清廉的人可以被朝廷授官;而在现代社会,不可能是谁孝顺、谁对父母好就谁来当官,而且现在更多的是强调运用社会的力量、政府的力量来帮助老人。过去道德高尚的人死了以后会得到各种旌表,子孙后代也觉得荣耀;而现代社会注重就事论事,你做了好事马上就奖励你,但不代表你一辈子都是英雄。所以,古代社会用以治国的美德,我认为在现代社会应该更多地表现为一种公德。而一旦发生纠纷和冲突,首先还是要以法律为准绳。

对官员来讲,也有其特殊的“公德”。过去官员的公德是忠于皇帝,现在则应该是忠于老百姓,以民意为向归,对公众负责任。过去强调清官,现在我们则承认官员也有其自身利益,转而强调官员的能力。总之,现代社会不要求官员特别高尚,但要求官员负责任;不要求官员无所不能,但要求官员能够为老百姓提供适当的公共服务。

问:您对中国政府的治道变革做过很多研究,您认为今后政府治道变革的方向是什么?

答:主要是从现有的市场经济、公民社会发展等方面,来看政府的治理之道在这个过程当中需要有些什么样的改变。

过去政府什么都管(虽然未必都管得好),职能没有边界。在这样的社会,市场经济不可能很好地发展,因为没有放手让个人去管理企业,去经商挣钱。其实,政府应该是有限政府,不必要什么都会。政府什么都会了,老百姓的营利空间也就相对缩小了。况且社会有自主治理的机能;地方本身也有自治的倾向,能够选择对当地最好的公共服务。当然,政府应该在自己的职责范围内树立权威,做到科学决策、民主决策,即既是有限的政府,同时又是有效的政府。

有效的政府大致体现在四个方面:第一,它是科学决策的政府,集中了各方面的智慧。第二,它是民主决策的政府,所有政策及公共服务的主张和方案,都应经过老百姓同意,得到老百姓支持;老百姓是主要的资金提供者和政策受益者。第三,它是阳光政府,其整个决策过程是开放的,信息也是对称的,老百姓能够民主参与,有较大的知情权。第四,政府不会很集权,其权力是分散的,每一届政府有其自身的权限,每一个政府机构在其职权范围内有决策的权力。

总体上来讲,政府应该是多方面承担责任的:一方面它向法律负责,接受立法和司法的监督;而一旦个人利益受到政府的侵害后,可以得到立法救济、司法救济,或者行政救济。另外一方面,它也负有很多道义上的责任。比如说对于老百姓的评价,政府应该有回应,而不能因为自己拥有权力,就采取官僚主义或官本位的态度,对老百姓不理不睬。道义责任是政府应主动承担的,可高可低。杰出的官员对自己的要求肯定很高,道义修行很好,但这个要求未必完全是强制的。

多方面的新要求和新责任结合在一起,就构成了一个新的治道:要从过去的不民主决策、信息相对封闭、老百姓参与度不高、以管理为本的治理制度,转向民主决策、信息公开、老百姓积极参与、以人为本的治理制度。中国近年来致力于政府自身建设,进行政府职能转变,正是在努力朝这个方向发展。

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文章来源:本文转自《绿叶》2009年第7期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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