应星:“缩长”现象的治理基础及其危机

选择字号:   本文共阅读 1059 次 更新时间:2009-07-15 14:43:39

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应星 (进入专栏)  

  

  中国经济自1990年代中期至今一直持续着一个奇特的现象:经济的持续高速增长与通货紧缩并存。经济学界有人称之为“缩长现象”。实际上,中国社会所谓的“缩长现象”比经济学人所看到的更为复杂:与中国经济的迅速增长并存的,不仅仅是通货紧缩和高失业率,还有政治与社会问题的日益突出:贫富分化悬殊,权钱结合紧密,腐败现象猖獗,社会治安恶化,信任危机严重,底线伦理失守,等等。因此,我们对繁荣与萧条同行、高峰与深渊并存的“缩长现象”的解释,就不能仅止于采用过度投资之类的纯经济学分析,而是要从“治理”的角度对中国经济持续增长的基础及其社会政治后果作出解释。

  

  一、增长的治理基础

  

   如果从经济本身的推动力来看改革开放以来的中国经济增长,我们可以明显地发现三个不同阶段的推动力:1980年代主要来自微观经营体制的改革和产业结构的调整;1992年后主要来自市场化的全面推进;2001年后主要来自参与经济全球化催生的外贸扩张、外资涌入和技术引进。但中国经济是紧紧嵌入国家与社会中的。因此,我们只有深入分析市场与国家、市场与社会的关系,弄清经济持续增长的政治和社会治理基础,才能真正理解中国经济起飞所谓的“奇迹”及其复杂的历史效果。

  1、市场转型中的国家治理

  如何认识国家在市场体制或市场转型中的作用,历来聚讼纷纭。比较流行的是关于“华盛顿共识”和“后华盛顿共识”的纷争。前者强调私有化、自由化和宏观稳定的发展战略,并基于对自由市场的坚定信念,试图削弱甚至最小化政府角色;后者则赋予了政府在经济发展战略中的主导地位。这种纷争一般被认为是美国的经济发展模式与东亚的经济发展模式的差别。不过,进一步的研究表明,美国的经济发展模式并不完全是所谓新自由主义的,尤其是罗斯福“新政”以来国家在市场中更扮演了重要的角色。因此,有学者用全球化的钟摆运动来解释美国式的经济发展模式:在全球化上升时期,主张释放市场力量的新自由主义成为影响政府决策的主要思潮;而在全球化的逆转时期,国家常常被认为是控制市场力量负面影响的有效手段。但是,这种对不同国家类型或国家发展不同时期的区分还不足以展现国家问题的复杂性。因此,我们在这里引入美国学者福山(Francis Fukuyama)对国家问题的讨论方式:不是笼统地谈国家在市场体制中的强弱问题,而是具体分析国家作用的范围与强度,即国家不同职能各自的强弱程度。

  那么,中国改革开放以来国家与市场之间的关系究竟是如何的呢?按照世界银行的一个报告,国家职能分别在应对市场失灵和增进公平两个方面分为最小的、中等的和积极的职能。(详见表1)

  

  按照表1的国家职能划分,中国政府在应对市场失灵的积极职能方面表现出很强的力度,也即国家在建设市场、确定产业政策方面扮演了主导的角色,而国家汲取资源进行再分配的能力也得到了超强的发展。

  国家之所以能够表现出很强的市场建设能力,一个关键因素在于改革开放以来在国家治理机制上实现的“治道变革”。如果说改革前的中国社会是一种以“新德治”为核心的社会动员体制的话,那么,改革30多年后,中国社会已经演化成了一种“以行政吸纳政治”的市场动员体制。在这种体制中,国家形成了一套独特的科层制。

  按照韦伯对科层制的经典理解,科层制主要有三方面的特征:科层内严格按照规则办事;科层内的官员系受过专业训练的人才;科层等级建立在法理权威的基础上,科层内存在明确规定并严格执行的上下等级关系。韦伯从此视角出发,对科层制与业余式的名流士绅行政统治进行比较后,得出了科层制的优越之处正在于它具备了“完全的”效率。

  中国改革开放以来的科层制具有韦伯所说的后两方面的特征。在科层官员的专业化选任上,从1982年的中共十二大就开始把专业化、年轻化和知识化作为干部选任的基本标准。在科层官员的层级管理和专业决策的一元化领导上,作为干部选拔的“四化”标准的首要标准“革命化”其实质内涵是确保中共对国家、中央对地方、上级对下级的政治控制权,而从1993年开始实行的《国家公务员暂行条例》又赋予了这种政治控制权以形式的合理性。

  但是,中国科层制的实际运行却很少严格按照规则去办事;相反地,“变通”成为这种科层制运行的基本方式。如果按照韦伯的观点,变通盛行是有损于科层制的效率的。但是,从某种意义上说,中国的变通却恰恰有助于提高科层制运作的效率。这主要有三个方面的原因。

  (1)渐进的市场转型路径

  向市场体制的转型是中国社会的一次巨大转型,而这种巨变又是在政体连续性和主导性意识形态连续性的背景下进行的。因此,许多既有的原则或规则与市场转型的要求脱节。变通有助于推行渐进的市场转型。

  (2)经济分权带来经济的强制性增长

  新制度主义经济学家威廉姆森在分析美国工商业企业时用了U形和M形的层级制结构。钱颖一等人将这种分析框架应用于对苏联和中国的计划经济体制的分析。在钱颖一等人看来,中国的计划体制内一直存在着多层次的和多地区的管理层次,即所谓的M型组织结构。在此基础上,中国1979年以来的经济改革形成的是一种中国特色的维护市场的“经济联邦制”,这种经济分权对经济增长起着明显的促进作用。中国是一个地区差异极大的大国,统一的规则和要求只能是非常粗略的和原则性的,具体的行动必须靠当地政府的从权行事。不过,我们必须注意到,中国在改革前后一直保持了政治高度集权的模式。这种政治集权从两个方面对中国经济的强制性增长产生了直接的作用:一方面,政治集权通过地方官员晋升的激励机制,形成了中国地方官员的晋升锦标赛模式,使地方官员为提高GDP展开竞争,直接推动了经济增长;另一方面,政治集权又通过“安定团结的政治学”,即地方政府在社会稳定局面上的失控将导致其政绩被“一票否决”,使地方官员不惜一切代价保持社会安定,从而大大降低了中国市场转型中制度转换的交易成本。

  (3)人情与关系在中国社会运转中的重要性

  中国传统上是一个关系社会、人情社会,因人而异、缘情而从的变通与潜规则是社会运行的“润滑剂”,而很多情况下就事论事反而一事无成。特别是在经济发展的早期,关系型社会成为比规则型社会更为低成本的履约机制。

  因此,我们可以看到,由一元化领导、专业化人才和变通化行动三要素构成的这种有中国特色的科层制在促进市场经济发展上表现了很高的效率:在“以经济建设为中心”的战略目标下,科层制的一元化领导权保证了各级政府的运行都以经济绩效为中心;在公务员专业化的要求下,以经济学知识为重点的专业技能成为公务员选拔和提升的基本要求;而在经济分权和行动变通的背景下,各级政府可以克服意识形态的障碍,放开手脚介入市场运行,集中精力致力于GDP指标的提升。从1978年后逐渐形成的这种国家治理机制对中国经济的持续增长起着至关重要的作用。

  1994年中央政府实行的“分税制”改革是这种国家治理机制进一步发展的转折点。一方面,国家通过这次财税体制的重要改革,大大强化了汲取资源的能力,深刻改变了中央政府与地方政府之间财政收入再分配的关系,并使地方政府干预经济的具体方式发生了重要的变化;另一方面,地方政府的变通行为特别是介入市场运作的变通行为本身却变本加厉,权力和资本结合得更加隐秘,也更加紧密。

  2、“经济奇迹”的社会基础

  (1)城乡二元结构的分割

  经济学家常常谈起中国经济增长动力中的劳动力资源比较优势。这种优势显然是建立在中国城乡二元结构的分割基础上的。改革前,中国通过户口制、农产品统购统销制和人民公社制在城乡之间建立起坚实的壁垒,确保了国家通过对农产品垄断性的低价收购来实现工业化的原始积累,确保了国家通过阻断劳动力资源的自由流动来维持城市居民的福利。

  改革以来,国家尽管取消了农产品统购统销制,废除了人民公社制,但城乡分割最重要的制度基础——户口制仍得以维持。而且,自1990年代中期以来,由于权力与市场的共同作用,城乡壁垒不仅未见打破,反而更加坚固。正是这种壁垒的存在,才产生了在市场竞争中劳动力的廉价优势。国家一方面坚守城乡的制度壁垒,另一方面又允许和鼓励农村劳动力大规模地向城市流动,从而使廉价农村劳动力成为推动经济增长的重要因素。尤其是自2001年“入世”以来,外资的涌入为中国持续发挥由城乡分割而造成的劳动力比较优势提供了良机,并促进了中国外向型经济格局的形成。“入世”后中国的外贸总额从2000年的4743亿美元飞速增加到2008年的25616亿美元,而顺差更是呈现爆炸式增长:2004年为320亿美元,2005年为1019亿美元,2006年达1775亿美元,到2008年更增长到2954亿美元。在这种典型的外向型经济格局中,中国成为一座以劳动力数量充沛和价格低廉见长的“世界工厂”。

  (2)计划生育政策的人口效应

  改革开放以来人民生活的明显改善,不仅仅基于经济总量的增长和产业结构的调整,也基于1980年开始实行的计划生育政策所带来的人口效应。1971年中国总和生育率为5.4,到1990年代初总和生育率已降到更替水平(2.1)以下,到2004年总和生育率进一步降到1.6左右,人口自然增长率则降到了0.6%以下。(当然,生育率的下降不单受生育政策的直接影响,同时也是经济发展与社会发展共同作用的结果。)生育率的下降使中国的人口与资源、环境的压力得到了相当程度的缓解;而人口增速低于经济的发展速度,使得人口的素质和生活质量得到了大幅度的提高,人口素质的提高又进一步推动了经济的发展。

  

  二、增长模式的治理危机

  

  中国持续30年的高速经济增长使中国国力大大增强,人民生活得到明显改善,在国际事务中的影响越来越大。但这种增长模式也引发了许多严重的问题。这些问题在经济层面表现为投资与消费之间严重失衡,内需严重不足,居民收入差距和地区差距明显拉大,失业率居高不下,环境破坏严重,资源消耗过大,地区间的市场分割、重复建设,等等。但这些问题绝不仅仅是经济本身的问题,更是一个政治与社会治理危机的表现。

  1、国家治理的危机

  (1)国家职能的严重错位与失衡

  如前所述,国家的职能分别在应对市场失灵和增进公平两个方面分为最小的、中等的和积极的职能。而在中国的市场转型中,国家职能的运行出现了什么问题呢?

  首先,就国家应对市场失灵的职能而言,存在着明显的倒错。也就是说,中国国家在积极职能(促进市场建设等)上表现出很高的强度,而在作为国家的基础职能(如提供纯公共产品、健全法制秩序、应对重大安全事故)与中等职能(如提高教育质量、搞好环境保护)上却表现出全面的衰退。

  仅以煤矿安全生产监管为例。尽管煤矿开采在全世界都是一个高危产业,职业死亡事故的发生率很高,但中国的安全指标在全世界都是最糟糕的。在2002年,中国的死亡率是美国的160倍,南非的60倍,印度的10倍。而从中国改革开放的不同阶段来说,煤矿生产安全在1980年代得到了明显改善,死亡率到1991—1992年降到了最低点,而自1992年以后就不断攀升,2000年以后更加突出。这里面的原因非常复杂,但其中很重要的一个原因就是,县乡两级政府既是煤矿安全问题的监管者,又是矿山的经营者。地方政府为了增加税收而对违反安全法规的做法视而不见,有些更是官煤勾结,负责审批经营许可证的政府官员和经营煤矿的企业主结成了牢固的利益同盟。

  其次,就国家应对市场失灵与增进公平的两大目标而言,存在着严重的失衡。中国改革之初确定的基本发展方略是“效率优先,兼顾公平”。但改革三十年实际的运行轨迹却是增长替代了发展,效率压倒了公平。国家积极跻身于许多不应它出面干预的市场活动,却又完全消身于众多本应它坚守善治的社会领域。

  1994年分税制改革后,国家汲取资源的能力得到强化,但却没有有效地通过再分配矫正本已严重倾斜的社会利益分配格局,反倒开始了社会福利领域全面的市场化进程,使社会利益分配格局更加失衡。1994年后国家取消福利房政策,开始启动住房制度改革;1996年开始启动医疗体制改革;2000年教育领域开始了产业化进程。这一系列的改革都意味着国家在住房、养老、医疗和教育等社会福利领域全面撤退,其负担主要通过市场交给了个人。

  仅以医疗体制改革为例。(点击此处阅读下一页)

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