彭真怀:省管县财政改革不应搞“一刀切”

选择字号:   本文共阅读 676 次 更新时间:2009-07-14 17:55:26

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彭真怀  

  

  7月9日,财政部发布省直接管理县财政改革的意见,核心内容就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,力争2012年底前实现“省—市”、“省—县”财政直接联系(据7月10日《新京报》报道)。在应对全球经济危机的大背景下,这项改革涉及到省、市、县三级重新划分财权,取决于中央与各省之间已施行14年的分税制如何调整。对于这项改革的实际效果,我个人认为尚需仔细观察。

  我曾经在10个城市进行过专题调研,听到最多的反映是,财政省管以后,行政仍由市管,一些地方出现了人权、财权与事权管理上的不一致,产生了摩擦,市里尴尬,县里为难。我了解到,从1982年算起,“市管县”体制已经实际运行27年,基本上与改革开放30年同步,形成了完整配套的法律和制度框架。在珠三角、长三角地区,有些县已经成为地级市的利益共同体,处在一个良性发展的过程中。现在要剥离开来,相当于对地级市的“断筋取肋”。

  根据财政部的要求,这次改革首先要把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入。但从我掌握的情况看,一些省把上述大县全部纳入直管范围,无形中架空了地级市。这样做实际上破坏了合理的县域经济结构,导致弱县更弱,加剧了县域经济的两极分化。还有一些获得直管的县,建设热潮空前高涨,“遍地开花”的无序建设越来越严重,形成了新的地方壁垒。我个人认为,省管县财政改革仅仅局限于改变政府资金的转移支付方式,局限于解除市与县之间的资金往来关系,不可能激活县域经济。

  客观地看,除了海南、浙江两省外,“省管县”财政改革在其他省都存在操作层面的问题。海南省陆地面积3.54万平方公里;人口820万人。1998年建省之初,共有两个地级市、6个县级市、4个县和6个民族自治县,市、县在行政和财政上由省里直接管理更为便利。浙江省也是省小县少,陆地面积10.18万平方公里,只有58个县(市),其中的80%又集中于杭州周边200公里范围内。更重要的是,从1953年开始,浙江省一直实行省管县财政体制,还分别在1992年、1997年、2002年和2006年四次下放权力。尽管如此,浙江省的杭州和宁波两市仍然实行“市管县”体制。

  深层次的问题还在于,海南、浙江两省的做法,放在其他省根本无法复制,紧迫性和必要性也不尽相同。以江苏省为例,无锡、苏州等地级市的发展势头,更多地源于所辖经济强县的支撑作用。通过优势互补、设施共建和资源共享,市与县之间已经实现了整体发展的有序互动、集约高效。我了解到,江苏省13个地级市都需要县域经济的动力支持,需要周边县域的空间资源,需要市与县协调统一的政策环境。如不切实际地实行“省管县”财政改革,地级市发展的动力、空间和政策供给必然大大减少,发展势头就会受到抑制。

  因此,我认为操作上的可行性,决定着“省管县”财政改革的实际效果。一些试点省已经出现了省辖市与扩权县(市)争夺中央与省下拨款项的情况,财政直管而行政改革不能及时跟上,导致扩权县(市)由省、市两个婆婆共管。由此可以看出,要想全面推进“省管县”财政改革,就必须正视法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等方面出现的新问题和新矛盾,不能搞“一刀切”。对于河南、四川这些大省来说,应当尊重并吸收地级市的建议,在细节上全面考虑,统筹兼领,区别对待。 财政体系是整个行政体系中的一个方面,加强县域经济需要其他行政体系的配套改革。我建议慎重试点,先观察一段时间,跟踪省、市、县三级政府的适应情况,在此基础上再作出准确的判断。(作者系北京大学中国地方政府研究院院,来源:南方农村报)

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