张群:“居者有其屋”?——1950年代的住房政策剖析

选择字号:   本文共阅读 1147 次 更新时间:2009-07-12 15:40:17

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张群  

  

  住房问题是一个世界性的问题。我国自清末以来,特别是抗日战争以来,战争频仍,社会动荡,房屋不断遭到损坏、数量递减,而大量农村人口却聚集到城市,城市住宅问题相当严重。[1]另一方面,由于经济恶化,租金偏低,有些业主甚至不得不贴补房地产税[2],自然不愿或者无力修理房产。中共建国以后,根据新民主主义理论和苏联模式,明确宣布要承担住宅保障责任。当时,政府一方面实行房租管制,一方面在接收公房、没收官僚私房的基础上建立城市职工的住宅福利制度[3],其中,对私有房屋的房租管制和社会主义改造是关键环节。本文从私权的角度就此作初步的探讨。

  

  一、50年代初期的城市住宅困难与占房风潮

  

  20世纪50年代初期的城市住宅问题的表现之一是,房屋损毁严重、房荒普遍。以武汉市为例,抗战前的人口是90万,1952年增加到130万,住宅却减少了10,177栋,其中大多数砖木房屋都超过保固期限。[4]1952年8月对633栋房屋的调查发现,214栋需要小修,235栋需要大修,25栋极为危险。其中三德里220号的堂屋“已经塌成锅形,污水尺余,人往上走,随时有塌下的跌伤的危险”;汉正街640号、644号“两房侧墙向着同一条巷子倾斜,墙已经垮了一部分,现在用木柱相对支撑着。”[5]天津市自1939年遭大水侵袭后,受损房屋未能及时修复,1949年以后发现,房屋损毁情形十分严重。[6]1949年,河北省通县的公私房产35,833间中,倒塌破漏不能居住者达10,455间,占29%.[7]

  住宅问题的表现之二是居住环境恶劣,影响健康和人身安全。首先,人均居住面积相当低,特别是下层民众的居住环境非常拥挤。在武汉市,上等优良的住宅(钢骨水泥房屋,居住面积较大)、中等住宅(砖瓦房屋)、下等建筑物(如单砖灌土墙及棚屋等,最为窄狭)的比例大约为4:3:1.比如,汉口小董家二巷14、16两号的单砖灌土墙二层楼房属下等建筑物,全部使用面积88平米,住19户49人,人均使用面积仅1.08平米;百子巷57号系木板平房,使用面积21平米,住2户14人,人均1.47平米。[8]其次,许多人只能栖身于棚屋度日。1952年武汉市居住在棚屋的居民占全市人口的38%,“大多数是小贩,码头工人,三轮车工人,手工业工人以及其他劳动人民。他们无法修建新房”[9]:“大部分工人及其眷属是在工厂附近自行觅租一间小屋居住……五六口人之家挤住在一起。”[10]上海市1949年的调查发现,市区住宅面积为2359.4万平米,其中简屋、棚户占13.68%.[11]直到1956年,上海还有100余万人住棚房。[12]再次,由于许多房屋质量低劣,维修不及时,屋倒伤人事件经常发生。武汉市1951年7月中旬到下旬不足20天内,即有汉口建设街110号、中山大道134号、亚当七巷2号及唐家墩18号等处房屋倒塌,压伤4人。这种局面到1953年仍未得到多大改善。[13]当时,天津市政府研究室的报告指出,全市“房屋须要马上大量的修理,否则损失人民生命财产的事情将不断发生。”[14]

  住宅问题的表现之三是房屋纠纷案件激增,房屋租赁关系混乱。司法机关民事案件收案数当中房屋案件占很大比重,华北地区京津等大城市为一半左右,中等城市为18%,小城市则为6%.[15]其中又以房屋租赁案件最多,除了历史悠久的二房东问题外(据武汉市的调查,该市二房东控制的房屋占总数的一半以上)[16],最普遍的是腾房纠纷、欠租与调整租金及房屋修缮等民事纠纷。当时,产权争执、买卖、抵押、出典与收赎等纠纷则为数较少。[17]

  1949年以后,由于土改的消极影响,城市的房屋租赁关系相当混乱。在土改中,“某些个别城市曾错误地实行没收房屋,或不确定不保护房屋所有权,不问具体情况无条件无限制地强制压低房屋租额等办法”,导致许多城市居民以为“城市解放了可以白住房子,一切房租都可不缴,甚至以为可以平分城市的房产”,纷纷抗租甚至强占房屋。[18]较早发生这一问题的济南市曾贸然提出“人人有屋住”的口号,结果房客不交租,房东不修屋、不出租甚至拆房。中共中央在内部文件里也承认对此束手无策。[19]此后其它城市在此问题上都持谨慎态度,但民众已受到土改的消极影响,纷纷抗租欠租。如河北省保定市一条街上的租户不交房租者达53%,唐山市3个区不交租者占58%.[20]在有的县城,居民甚至自行没收、分配地主在城里的房屋。[21]有的地方出现了“房主怕分配房屋,致将房屋分散、送礼、变卖或由大房改小房,楼房改平房,堵大门走小门,乘下雨扒房变卖砖木等现象”。[22]

  军队和机关大量非法占用民房也加剧了房荒。在武汉市,机关、团体、学校占用的房屋占全市房屋总数的12.7%强。汉口江汉路南段的76个铺面房屋中,公家占用了49栋。“公家大量住用民房,即减少了市民住房和工商业用房,特别是在某些繁华的街道上,其情形更为突出。”[23]

  

  二、中共建政初期的房屋政策

  

  要缓解住宅紧张的状况,无非是采取两种办法:一是建设公共住宅或采取各种措施鼓励私人建筑住宅;二是对现有住宅实行房租管制,强制空屋出租,限制退租并修缮损坏房屋等。当时,政府没有力量新建足够的住宅,当局表示,“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产,不可能投下大量资本来修筑房屋。”[24]在这种情况下,就只能鼓励私人资本来修建住宅,但是,“要使私人资本愿意投入房屋的建造,就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁,让资本可以运转,房主有利可图”。[25]

  然而,土改之后,城市民众当中出现了一种主张,即仿照农村土改,马上平分城市的房屋。不过,政府并未支持这种主张。当时,《人民日报》是这样解释的:农村的土地是自然物,虽可开垦却不能凭空增添,地主占有土地并剥削农民的土地所有权制度是封建性质的,必须废除。但城市的房屋与农村的土地不同,房屋不是自然物,而是劳动的产物,是一种商品,需要一定的投资,而且要经常出资修缮,利用房屋的投资收取租息就成为一种资本。城市里私人房主对房屋的占有,一般不是封建性质,而是资本主义性质,应当和官僚资本以外的其他私人资本的所有权一样受到保护,承认其所有权,并保护这种产权所有人的正当合法的经营。房东和房客在平等地位上用自由协商的方式议定的房租,其数额扣除房屋偿还金部分后大体上相当于正当的平均利润,可以认为是资本主义性质的剥削,在新民主主义社会里是允许存在的,并予以保护。[26]

  因此,当时政府解决城市住宅问题的基本政策是:一,承认并保护私人房屋产权,任何个人和团体不得侵害。二,允许私人房屋的出租,但租约须由双方自由协议订立,严厉禁止凭借特权强占强赁房屋。三,租额不得过高,也不宜过低。原则上,房租额除掉房屋折旧赔偿金和必要的修理费用部分后应大体上相当于社会平均利润。[27]四,租约有效期间,房主须依约修理房屋,并不得任意增加租价或强令房客搬家;房客也必须依约按时缴纳房租,不得故意拖欠不交。五,双方发生纠纷时,应本调解精神,自行协议解决;协议不成时,可由政府仲裁或由任何一方申请法院处理。六,政府有权保护城市的房屋,并督促房主进行必要的修建,不能听任有用的房屋拆毁倒塌。对于私人所有的房屋、地产,政府要按累进制分等征收一定的捐税。[28]这份文件的规定既保护了私人房屋的产权、又照顾到房客的利益,是当时所能采取的最好的政策。根据中央精神,当时各地制定了相应的房屋法律和政策[29],主要内容是房租管制,即限制租金、限制退租、强制空屋出租等,这与国民政府的法律基本上是一脉相承的。[30]

  但当时中共的城市房屋政策对私权保护的局限性也是相当明显的,这不但为以后的私房改造埋下了伏笔,更为政策的执行制造了麻烦。因为,按照中共的政治主张,新民主主义只是其革命的初始阶段,中国必然要过渡到社会主义阶段即公有制社会,这就等于说,保护私有房屋只是暂时的。中共中央对此也毫不避讳:“应当把所有城市房屋看作社会的财产,加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多,人民的居住不发生困难,给将来社会主义的房屋公共所有权制度,造下有力的条件。”[31]既然所有私房最终都逃脱不了被没收平分的命运,私房业主的修房积极性之低、房客抗租的积极性之高,便可想而知了。此外,尽管这份文件承诺,“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题”,但这一承诺如何兑现,却没有系统和明确的政策。另一方面,有关政策对房租的管制十分具体,而鼓励私人建筑房屋方面并无相应措施,这也在一定程度上影响了私人投资的积极性。

  中共建政初期,虽然各大城市的房屋租赁纠纷得到了一定的缓解,房屋私有权也得到了一定程度的保护,但左倾观点和做法依然盛行,其主要表现就是政策执行中的“宁左勿右”,处理房租纠纷时偏于照顾房客,而对房主的利益照顾较少。例如,天津市法院对核定租金的判决一般均低于主客双方自由议定的租金;对待是非相当明确的强占腾房诉讼,有些法院也“多半照顾住户实际需要,迁就其强占房屋的违法行为。这无异使非法的强占行为获得了合法的保障,不仅使房主在思想上产生抵触情绪,在住户间也散布了不良影响,认为强占房屋不算一回事,到法院最多是挨一顿批评,从而降低了政策法令在群众中的威信。”[32]北京市有的干部只看当事人目前的利益,把房主、房客的关系看作地佃关系,故而一般倾向于把租额压低些,结果阻碍了保养房屋和鼓励私人修建房屋。[33]武汉市法院在处理房租纠纷时,听任房客自行减免房租,削减了房主的应得利益。[34]更有甚者,湖南省宜章县政府1953年“顺从民意”,将该县地主在城市的房地产(除直接用于工商业的房屋及自住房屋外),一律没收,分配给群众居住。[35]

  在这种情况下,民众自行减租、抗租等现象屡屡出现。“房客方面有的仍企图平分房屋,住房不交租,甚至有的集体抗租。”[36]1953年,武汉市法院工作报告称,该市有些房客主张“住者有其屋或实行房屋减租”。例如李宗耀等61人占住陈少山耕莘里和凤凰街的房屋,自1949年以后既不承租,又不按期缴纳合理租金。要他们搬家,个别房客竟说:“耕者有其田,住者有其屋。”又如丁丹卿承租廖明易的民权路221号铺屋全栋,每月租金是6石5斗三道机米,1949年后丁就拖延租金不交,廖只好将租金减为3担;但从1953年4月起,丁又拒付租金,他说,“先减租,再谈欠租,否则这个问题就不能解决”。有的房主不敢追索租金,以致房租积压过多,难于付清。[37]

  房主收不到租金或租金额过低,甚至房屋所有权都岌岌可危,他们当然不会修缮房屋,就更不要说进一步投资住宅建筑了。例如,1949年以后,武汉市私人对房屋的投资急剧下降。国共内战期间的1947年,汉口还新建商店507处、住宅377处;然而,自1949年到1953年8月,仅建商店43处、住宅36处,其中1952年新建商店33处、住宅22处,1953年只建商店10处、住宅14处。有的屋主为免后患,干脆把已有房屋卖掉。1953年1月到8月份,私人出卖的房屋达122处,其买主都是“公家”。[38]

  尽管政府鼓励私人房主维修危房,但房主们缺乏投资意愿,因此房屋倒塌伤人事件难以遏制。以天津市为例,1954年6月底,天津市共修危房18,657间,占所有危房的46%,但雨季一来仍然不断发生塌倒房屋、死伤人命的事故。7月23日晨,尖山前大道住户于恩和所住房屋因雨后墙倒屋塌,砸死两个小孩,砸伤父亲和妻子;8月9日,全市各区塌房200余间。仅1954年7、8两月便有891间房屋坍塌,伤50人、死7人。该市随后加紧维修危房,但10月份仍有塌房伤人事故发生。1955年尽管市政府督促、支持维修危房,到6月底危房修缮率才达到70%,但一些街区的修缮进度仍然缓慢。如三区的何兴庄、昆纬路、六区保安街、解放南路等,已修缮的危房仅占全部危房的20%左右;四区十一经路33间危房,一间也未修缮。1955年6月14日到16日,经过几场雨,全市塌房42间半,院墙门楼6处,砸伤2人,其中事先未检查出危险的有34间半。同时,各区又不断发现新的危房,5月底危房数增加了7500余间。1956年4月底,天津全市新发现危房30,967间,其中最危险的有11,338间。(点击此处阅读下一页)

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