于建嵘:“省管县”难破县政困境

选择字号:   本文共阅读 6769 次 更新时间:2009-07-10 09:24:51

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于建嵘 (进入专栏)  

  

  7月9日,财政部发布的关于推进省直接管理县财政改革意见要求,在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上,确定市、县财政各自的支出范围,市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任,同时,在转移支付,财政预决算,资金往来,财政结算等方面均由省级财政直接确定和直接下达。财政部称,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进这项财政改革。

  应该说,这是近年来在各省实行“强县扩权”或“扩权强县”改革的基础上,中央有关部门对各地探索的进一步规范和推扩。从理论上讲,它的实行对于完善财政转移支付制度,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度是有意义的。

  然而,在现行体制的刚性和各种利益关系的制约下,这种财政单兵突进式的改革,能否顺利进行并达到制度设计目标,我并不感到乐观。在我看来,由于其改革的制度性目标和制度性环境等因素,将决定这项改革步履艰难。

  在财政上实行“省管县”改革的制度背景是现行的“市管县”体制。这种体制决定有关县域发展的大部分经济、社会决策权归地级市所有,直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此,在一些新建省市中,就没有地市这一级,实行省管县,一些具有改革意识的省也实行了内容大体相同的“强县扩权”式改革。事实却表明,在还存在地级市的行政框架下,通过简单的行政分权不仅不能解决市对县的影响力,反而产生了一系列新矛盾。

  比如,在某些经济较发展的地级市,在“市管县”体制下,市对县是有财力支持的。因省管县后,市级财政就认为再没有责任了。因此,在某些财政配套资金问题上,原由市级财经配套部分却由于管理体制的改变而不能到位,反而加重了一些县级财政的困难。

  再比如,“市管县”体制不仅仅是财权的问题,干部人事权是“市管县”的最重要内容。按照目前干部管理体制,县级党委的直接领导是市级党委,在一些实行“强县扩权”的地区,无论行政权力如何改革,官员的任免权还牢牢掌握在上级党委。这就决定,县级领导是不能有任何抵触市级领导意志的可能。面对市一级的政绩工程,县级领导也只有尽力而为之。

  还比如,“市管县”体制下形成的工商、税务、土地、金融等垂直部门的地位,因县级扩权而变得更为复杂;其它职能部门也因与市管理脱钩变得无所适从。它们名义上要对直相关机关负责,实际上还要听命于地市的指令。

  也就是说,要解决目前“市管县”所存在的困境,如果只是在省市县三者的职权关系上,是很难取得真正的成效的。更何况现在只是财政方面的改革,而不是综合性的改革。在我看来,要突破县政困境,为发展县域经济提供动力,需要有新的改革思维,需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政的综合改革。

  我所主张的县政综合改革与与“省管县”虽然在扩权方面是一致的,但在最终的体制性目标上则不相同。县政综合改革应是根据法律所获得的自治地位,而目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上,“强县扩权”到“县政综合改革”是从行政性分权向法治性分权的转变。如果说,行政分权所解决的是中央与地方的关系问题,可以把县政综合改革作为县政改革的基本目标的话,那么,政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言,它的主要目标是要通过政治改革建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择问题。当然,财政改革在县政综合改革中具有十分重要的位置,只是它不仅仅解决是“省管”还是“市管”的问题,而是建立在法律分权基础上的地方公共财政。

  (原题“财政‘省管县’要以县政综合改革为基础”,刊《东方早报》2009年7月10日)

  

  附录:关于推进省直接管理县财政改革的意见

  财预〔2009〕78号

  

  各省、自治区、直辖市财政厅(局):

  

  根据《中共中央 国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发〔2008〕12号)、《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》(国发〔2008〕35号)以及《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发〔2009〕1号)中关于“推进‘省直管县’财政管理方式改革,充实内容和形式,加强县(市)财政管理”和“将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”的要求,现就进一步推进省直接管理县财政改革提出如下意见。

  

  一、总体思路

  

  推进省直接管理县财政改革,要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照社会主义市场经济和公共财政的内在要求,理顺省以下政府间财政分配关系,推动市县政府加快职能转变,更好地提供公共服务,促进经济社会全面协调可持续发展。

  推进省直接管理县财政改革,必须坚持因地制宜、分类指导,各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件,确定改革模式、步骤和进度,不搞“一刀切”;必须坚持科学规范、合理有序,要按照分税制财政体制的要求,进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系,增强基层政府提供公共服务的能力;必须坚持积极稳妥、循序渐进,保证市县既得利益,尊重实际情况,妥善处理收支划分、基数划转等问题,确保改革的平稳过渡和顺利运行;必须坚持协调推进、共同发展,充分调动各方发展积极性,增强县域发展活力,提高中心城市发展能力,强化省级调控功能,推动市县共同发展。

  改革的总体目标是,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革,近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区按照有关法律法规,加强对基层财政的扶持和指导,促进经济社会发展。

  

  二、主要内容

  

  实行省直接管理县财政改革,就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,省财政与市、县财政直接联系,开展相关业务工作。

  (一)收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上,确定市、县财政各自的支出范围,市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法,合理划分省与市、县的收入范围。

  (二)转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助,由各市、县直接向省级财政等有关部门申请,由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

  (三)财政预决算。市、县统一按照省级财政部门有关要求,各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算,并报市人大常委会备案。

  (四)资金往来。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系,取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

  (五)财政结算。年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理,市、县之间如有结算事项,必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等,直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还,未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

  

  三、工作要求

  

  为确保顺利推进省直接管理县财政改革,各地要认真开展相关工作,妥善处理好各方面的利益关系。省级财政要会同有关部门抓紧调整管理制度,积极创新管理机制,将有关工作延伸到县;要逐步建立县级基本财力保障机制,加大对财力薄弱县的支持力度,实现“保工资、保运转、保民生”的目标;要规范财政预算外资金管理,全面清理预算外分配事项,理顺政府间预算外资金管理和分配关系;要加强财政管理信息化建设,构建省级与市、县的财政信息化网络,提高工作效率。市级财政要继续关心和帮助县级财政发展,加强对县乡财政工作的指导。县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作,增强自我发展、自我约束意识,认真落实财政改革各项措施,提高财政管理的科学化、精细化水平。

  省直接管理县财政改革涉及财政利益调整,政策性强,牵涉面广,各级财政部门要树立大局意识,加强组织领导,积极、主动、稳妥地推进改革,细化方案,精心实施。已经全面实行改革的地区,要密切跟踪改革进展,进一步规范和完善。正在进行试点的地区,要总结经验,加快推进。尚未开展试点的地区,除民族自治地区外,要尽快制定试点方案,积极推进改革。

  以上意见,请遵照执行。

  

  财政部

  二〇〇九年六月二十二日

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