余晖:行业协会及其在中国转型期的发展

选择字号:   本文共阅读 2756 次 更新时间:2009-07-06 10:16:20

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  证券分析师专业委员会即将于2000年7月成立,还有5个没有成立。

  这个案例充分表明,一个具备法律、政治以及行政合法性,同时又具备强制性社会合法性的行业协会,在行业整体治理结构不完善的条件下,仍然难以发挥其自治功能。但有一点是可以肯定的,与“中国工程造价管理协会”比较,“中国证券业协会”的功能并非一种政府不当管制的延伸,而是未来证券业治理结构中的一个重要的制度安排。它目前所遇到的困难,一方面来源于对证券业政府管制机构的过度依赖,使得其社会合法性缺乏坚实的基础,从而降低了会员对它的信任程度;另一方面,作为一个全国性的行业协会,它的组织结构还缺乏合理的构造和完善,如地方性的证券业协会还有待进一步的整合,同时它的内部专业委员会的建设也还需要进一步加强。应当说中国证券业管制改革的总体方向是有利于中国证券业协会,以及证券业交易中介机构(交易所)的正常发展的。随着证券业政府管制的深化改革,相信中国证券业协会在自身努力创新的基础上,它所尝试的多边信誉约束功能会逐步具备更加权威有效的惩罚性协调的基础;并由此完成向自治性行业协会的过渡。

  

  三、 评价:转型期行业协会的发展不足及其阻因

  

  本部分将探讨转型期行业协会在其建设过程中所形成的一般特征,同时揭示不利于行业协会进一步发展的各种障碍,并尝试从历史文化、微观产权基础、社会企业家和政治保守主义等方面分析形成这些障碍的若干关键因素。

  

  1.已有发展的一般特征

  

  转型期行业协会的生成和发展,自1980年代初开始已经走过了20多年的历程。如果把

  我国经济体制的改革划分为初始(1978---1992)和深化(1992---今)两个阶段,那么作为经济改革中重要性日渐显著的一个制度变迁,行业协会的生发过程,在这两个阶段中,也相应形成了一些相互联系但却明显差异的特征。这些特征在上述第二部分的实证性描述中可以被零星的感觉到,但有必要进一步从总体上加以把握。

  1.1初始阶段。

  可以说,在初始阶段,行业协会主要是从体制内生成的,民间自发性的生成约始于1990年前后。因此该阶段制度变迁的推动主体是政府,导因是城市改革、国有企业经营自主权的一再扩大以及1982和1988年两次以撤消行政性公司和部局合并为主要特征的政府机构改革。由于政企不分和条快分割的经济运行和管理体制没有得到根本的触动,作为改革附属物的行业协会在形成过程中不可避免地体现出如下一般特征:如对政府行业主管部门的附属性比较强,具有较浓的官办和半官办的色彩,其经费、编制、办公资源、领导层大都来源于主管部门;主管部门的制约程度较大,会员单位大多局限在原部门系统内,且会员企业绝大多数是国有企业;功能大多以可有可无的信息服务和技术服务为主;体制内和系统内生成的途径,使行业协会难以“三跨”(跨部门、跨系统、跨所有制)式地自主扩展其覆盖面,并因此产生其组织重叠和职能交叉的问题(陈宪,1999,115---116页)。

  值得注意的是,在这一阶段,有的地方由政府直接组建的行业协会却被赋予了较多的管理职能,如1982年成立的温州市食品工业协会,就承担了市政府全权管理食品行业的行政职权,经费仍由政府全额拨款。这一做法为下一阶段该地区此类行业协会的自治化可能奠定了良好的基础。

  1.2 深化阶段。

  这一阶段的改革从三个方面增强了行业协会的制度优势:买方市场的出现,至少在高阶消费品市场上,加剧了企业间的竞争程度,市场秩序趋向混乱,因信息和行政资源不足,政府管理开始失灵,企业的自律机制成为需要;现代企业制度的推进,使企业日益脱离政府母体,而成为相对独立的社会单元,它们在继续依赖政府支持的同时,开始向行业协会寻求服务,以降低竞争的风险;1993和1998年的政府机构改革,使政府在进一步分离其微观经济职能的同时,开始以中立者的身份面向全行业各种所有制成分的微观主体,政府制订和实施产业政策所需的信息和调控渠道的重建,需要一个中介性的能够实现“三跨”的行业协会。因此这一阶段的行业协会的发展,在政府进一步培育(如前述国家经贸委的试点工作)和民间自发努力的合力下,出现了一些新的特征。

  首先,自律性协调功能开始形成。面对激烈的市场竞争,民营企业和那些股份制改造过了的国有企业尤其是上市公司,已不再满足于行业协会的信息服务功能,它们为了保护自身和本行业的利益,开始要求行业协会在民主的立场上制订行规行约,在惩罚性权威的基础上,协调行业定价以避免过度竞争,以及通过产品维权保护各自的知识产权。在这方面,温州市行业协会的作用尤为显著。有些体制内生成的行业协会,也开始自觉地将政府委托的管理职能和协调企业共同利益的功能有机的结合起来,尽量以企业和行业自身的利益为重,甚至开始对政府决策提出建议和施加影响。当然,在政企合一的惯性之下,这种政策的影响有时会以牺牲其他利益群体的利益(如1998年的所谓“行业自律价”风潮)。不过,在某些地方(如义乌),行业协会和政府之间达成了一种良性的合作,共同建立有效竞争的市场秩序。

  第二,通过“三跨”,有些行业协会逐步形成了体现行业整体的覆盖优势。如上海的中药行业协会,原来是依附于地方国有药材公司的一个小型行业协会,现在已经把当地所有中药生产企业和重要商贸企业都发展为其会员,成为跨工、商、市、区、县的全行业组织。这一覆盖优势,使得行业的信息中心开始向行业协会转移。例如,上海54家工业行业协会中就有23家被市统计局批准试行行业统计工作(陈宪,1999,122---123页)。

  除了信息优势外,这种全行业的覆盖,也为行业协会开展某些集体性协调奠定了坚实的基础。

  第三,行业协会通过举办各种行业产品展销定货会、协助创办各类市场,在帮助会员企业拓展市场方面发挥着日益显著的作用。此外,一个声誉良好的行业协会,其本身就能转化为会员企业的有效商誉。

  第四,发展模式呈现出多元化趋势。从前一部分所描述的各种生成途径可以发现,我国转型期的行业协会出现了多种发展模式,有官助民办的、有政社紧密结合的、有政府鼓励而民间自治的、有法律授权的等等。在组织形式上,有总商会型的、纵向扩展型的、区域横向一体化型的以及强制垄断型的等等。在功能发展上,有信息和协调综合型的,也有单纯提供信息中介服务型的。总之,传统系统内纵向树型的结构模式已经出现了分化和断层,地方性行业协会呈现出积极发展的势头。这既标志着中央集中控权式行业管理的日渐式威,同时也为未来行业协会的组织整合,提供了多种可供选择的模式。

  

  2.行业协会的发展不足及其阻因

  

  尽管行业协会在我国近20年来的转型时期取得了一定程度的发展,但必须看到,这种发展是在政府患得患失的推动下和民间小规模探索的艰难实践中取得的。因此总体而言,还没有取得实质性的制度创新,“大政府小社会”的传统权力格局依然得以维持。综合第二部分的实证研究,我们不难发现转型期行业协会的发展不足主要有以下几种特征。

  2.1 行业覆盖面过窄而产生的社会合法性不足

  社会合法性不足,是我国目前大多数体制内“脱胎”而产生的官民不分的行业协会,作为一种治理机制缺乏有效需求的根本原因所在。之所以说大部分体制内产生的行业协会缺乏社会合法性,主要理由是它们的覆盖面过窄,其会员企业一般不超过全行业企业总数的40%。这些协会的会员单位大多局限在原部门系统内,而且会员企业又绝大多数是国有企业。有一项统计资料表明,全国性行业协会中,非国有企业会员不超过50%的占79%。即便在行业协会发展势头良好的上海,协会会员企业在行业中的覆盖面也才平均50.7%,其中只有50%的行业协会的行业覆盖面达到80%(陈宪,1999,116、119页)。这种局面通常造成以下几个问题:

  第一、覆盖面窄,意味着协会所能掌握的企业和行业的信息不充分,难以发挥综合性的协调功能。

  第二、如果行业协会由原有行政性公司转制而来,则它们基本上由行业内少数大型国有企业操纵,而且由于这些大企业与政府部门依然保持各种密切的关系,它们往往与政府单线联系,就可直接从政府获得好处。在竞争性的产品市场上,这种好处是很难通过行业协会向所有会员单位扩散的,更不用说惠及大量的非成员单位的非国有企业了。不但如此,这些行业协会由于有政府部门的支持,往往公开实施市场垄断行为,扰乱市场竞争秩序(如1998年的所谓“行业自律价”逆流)。

  第三、由于覆盖面小,且非主流会员企业缺乏动力,而国家的财政补贴又很有限,一般而言,协会的管理资源都极为紧缺,很难提供充分的信息服务和开展集体性的协调活动。还以上海为例,在49家工业行业协会中,会费收缴不足50%的有13家,收缴率在50~80%的有25家,平均收缴率仅为61.2%(陈宪,1999,125页)。

  2.2 社会合法性不足产生的协会组织缺陷

  由于体制内产生的行业协会大都延伸了部分政府的管理职能,而且协会领导又无例外的由政府主管部门“任命”,这就使得绝大多数行业协会难以形成一个面向全行业所有企业的组织结构。一方面,协会领导大都缺乏企业家式的创新激励,难以在保持其行政合法性的同时,努力扩大其社会合法性,并通过提供有效的功能供给,使其会员企业或潜在的会员企业增加对协会的信任;另一方面,协会职员中专业人员不足,尤其缺乏年轻的专业人员。如上海,54家工业行业协会总共只有专职人员372人,平均不到7人,而且其中超过60岁以上的占43.3%,其余大多数是50~60岁的企业借调干部(陈宪,1999,125页)。由于行业协会是政府机构改革和分流冗员的一个重要渠道,尽管有事业编制的保留,但很难保证有高素质的年轻人才充实过来,他们的激励甚至比协会领导还要低。再一方面,作为一个社团法人,许多行业协会甚至连自己的办公场地都没有,例如,目前上海90%的行业协会乃借用控股(集团)公司、企业和研究所等的办公场地(陈宪,1999,126页)。

  2.3 发展的不平衡

  行业协会的发展状况,一般而言,从纵向的角度看与各行业本身的市场结构有关,它的发达程度从“完全竞争”、“垄断竞争”、“寡头垄断”到“垄断”呈现出由强到弱的趋势,在消费可分性的最终消费品产销市场上最为发达;从横向角度看则与各地区的市场经济的发展水平有关,区域市场经济越发达,区域内竞争越激烈,该地区的行业协会也就相应的发达。如果一个地区的市场经济很发达,而且市场结构以完全竞争为主,那么该地的市场竞争主体组成行业协会的愿望也就越强烈。

  我国转型期行业协会发展的不平衡状况,目前从行业纵向的角度还很难观察到。如果仅仅从数量方面考察,我们只有国家经贸委10家(完全竞争和垄断竞争为主的行业)直管协会及其代管协会的结构数据,具体排序如下:中国轻工业协会联合会,49家;中国商业联合会,40家;中国机械工业联合会,40家;中国石油和化学工业协会,38家;中国物资流通协会,27家;中国建筑材料工业协会,23家;中国纺织工业协会,18家;中国钢铁工业协会,10家;中国煤炭工业协会,6家;以及中国有色金属工业协会,5家(国家经贸委,2001)。显然这种数量结构分布很难体现行业协会纵向不平衡发展的一般趋势。

  行业协会横向发展的不平衡状况虽然同样缺乏全国性的详实数据,但相对容易观察一些。我国转型期市场经济的发展,在区域格局上大致体现为由东向西、由难向北的梯度减弱趋势。东南沿海无疑是市场经济最为发达的区域,相应地其行业协会也应有较大程度的发展。所以,1997年国家经贸委进行行业协会的城市试点,所选择的四个试点城市------上海、温州、广州、厦门-----都分布在这一区域。试点城市被选择的条件,一是政府经济职能和经济体制改革的步子较大,二是本地区有一定数量和相当发展的经济类行业协会。但通过阅读四城市的试点方案和试点经验总结材料后,我们惊讶的发现,即便在这四个城市,行业协会的发展也呈现出高度的不平衡状况。

  到1997年,上海市已有经济类行业协会150余家,其中工业行业协会为52家(徐建国,1997)。

  到1997年,温州市共有市级行业协会(包括同业公会、商会、行业联合会)76家,其中经委系统15家,工商联系统14家,科协5家,建设局7家,其余分别归口交通、邮电、商业、农办等24个部门;此外市区的鹿城区、瓯海区、龙湾区分别有11家、7家和6家行业协会(张震海,(点击此处阅读下一页)

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