余晖:行业协会及其在中国转型期的发展

选择字号:   本文共阅读 2780 次 更新时间:2009-07-06 10:16:20

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  借助国外的成功经验,组建行业协会,转移政府部分管理职能和分流政府官员,并通过行业协会协调各种利益主体,重建行业内部以及政府与企业间的信息交流系统就成为一种可行的制度选择。而且这种选择,到了90年代末,已经成为一种必然的不可逆的趋势。从国家经贸委于1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》和1999年印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(试行)中,我们不难看出政府实现这种选择的努力。

  例如上述《方案》对试点行业协会的性质和地位、行业协会的职能及其来源作了如下表述:

  “行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织,在社会主义市场经济条件下,行业协会应是行业管理的重要方面,是联系政府和企业的桥梁、纽带,在行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用。同时,又是政府的参谋和助手。”

  “在试点中要重点明确试点行业协会的六条职能:1。根据行业特点,制定本行业的《行规行约》……;2。对本行业新办企业申报进行前期咨询调研……;3。参与制定、修订本行业各类标准工作……;4。进行行业内部价格协调……;5。按照本行业实际要求,加强行业统计工作……;6。受政府或有关公司委托对行业内重大的投资、改造、开发项目的先进性、经济性、可行性进行前期认证,并参与项目责任监督。组织国内、国际间行业技术协作和技术交流……。”

  以上职能的明确和落实有以下四条途径可作参考:“一是由试点城市政府或经济主管部门通过制定有关文件和政策,明确授权给试点行业协会。二是由试点城市政府或经济主管部门用委托的办法,委托给试点协会,经过一段实践后再认可。三是由政府经济主管部门或改革领导机构牵头,会同专业经济管理部门(或公司),实施试点协会职能的转移和落实。四是政府专业经济管理部门(或公司)在改制过程中,把需分解给试点协会的职能,报政府有关部门批准后正式移交给试点协会。”

  而上述《意见》对建立“三跨”性质的更大范围内的工商领域协会的性质及其培育发展的原则和职能作了更明确的表述:

  “工商领域协会是以有关企业事业单位和行业协会为主要会员、依照国家有关法律法规自愿组成的自律性、非营利性的经济类社会团体法人;是企业与政府之间的桥梁和纽带,通过协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益,推动行业和企业的健康发展。“

  “工商领域协会培育、发展应遵循的基本原则是:工商领域协会的设立要遵循有关法律法规同一协会在一个区域内不重复设立的原则;坚持不同所有制的企业事业单位自愿自主参加(法律另有规定的除外)的原则;坚持自立、自治、自养的原则。”

  “工商领域协会的职能大致分为三类,即为企业服务的职能;自律、协调、监督和维护企业合法权益的职能;协助政府部门加强行业管理的职能。”(具体17项职能从略,但其中有9项属于第三类;6项属于第一类;只有2项属于第二类。)

  由此可知,在某种程度上,上述两个法规性文件奠定了未来有关行业协会或商会专门法律的基础。但是,这两个文件对已有的脱胎于传统部门的全国性行业协会与地方性行业协会之间的关系(是总、分会关系拟或会员关系)没有明确。这就有可能出现全国性行业协会“空心化”的趋势,因为地方垄断性的行业协会完全可以独立于全国性的工业协会而存在,全行业整体利益的信息和协调链就必然是断裂的。其次,这两个文件侧重强调的是行业协会为政府提供辅助作用的功能,对自治性行业协会的集体协调功能重视不足。而实际上,正如本文理论部分所阐述的,惩罚性基础的协调功能,是行业协会发挥其他功能的一大“法门”。再次,政府过多地转让其原有的合理或不合理的管制职能,一方面在公共财政补贴不足的情况下,有可能增加行业协会的成本负担,另一方面则可能使本应取消的某些政府管制权得到合法延续,而这恰恰是与协会会员企业的利益背道而驰的。因此政府权力和职能授予的社会合法性还有待协会新老个人和团体会员的承认,并非政府一厢情愿的事情。

  本课题分报告之五《环境和行业协会命运的变迁---一个转轨经济中行业协会的故事》所介绍的成立于1990的“中国工程造价管理协会”就脱胎于政府建筑业管制部门。它的功能构造极为适当地体现了政府不当管制权的转移。

  而本课题分报告之二《“中电联”与中国电力工业管理体制的改革实践》所介绍的“中国电力企业联合会”则始建于1988年原电力部合并到新成立的能源部后,但一直以政府事业单位的方式运作,直到1998年再次撤消电力部后,才经社团法人注册完成了体制内脱胎的过程。

  这类协会组织的社会合法性显然不如体制外生成的协会组织,它们是通过政府授让权力而取得行政合法性在先,然后在运作过程中有可能逐步扩大其社会合法性,尽管其难度比立法途径产生的协会组织要大的多。

  2.3 体制内外结合型的行业协会

  这一类型的行业协会既是在政府的直接倡导和大力培育,又是在各类相关经济主体的自愿加入的基础上产生的。由于同时具备了行政合法性和社会合法性,这类协会组织在建立公平竞争环境、维护经济个体利益和促进区域经济发展中发挥了极大的作用。本课题分报告之三《关于义乌市小商品市场中社会中介组织的调研报告》提供的两个案例就生动地描述了这一制度创新的故事。

  享誉中外的浙江省义乌市“中国小商品城”作为一个综合性大型工业小商品批发市场,具有交易商品种类繁多且低值易耗、交易客商众多分散并常年交易、单次交易规模不大但反复频繁交易等基本运行特点。显而易见,这样一些运行特点决定了在市场发育成长过程中,商业信誉必须处于最为优先的地位,对商品价格、质量和品牌的要求成为关系义乌市场生死存亡的关键。但是与此同时,上述市场特点又决定了对这三者的管理难度极大。针对市场培育、成长中的难题,义乌市政府及有关职能部门,尤其是工商行政管理部门制定了各种政策,采取了种种措施,其中,重要的一条就是在市场组织和管理方面大力培育和发展自律性社会中介组织,通过发挥这些专业或行业组织的相应职能,紧紧围绕价格、质量和品牌三者规范市场活动微观主体的行为,取得了较为理想的效果。在这些社会中介自律性组织中,行为最为典型,影响和作用也最大的是“义乌市个体劳动者协会”和“义乌市保护名牌产品联合会”。

  义乌市个体劳动者协会(以下简称个体劳协)早在1985年义乌小商品市场还处于导入成长期时就应运而生,市场中的个体劳动者纷纷参加。后经1991年底召开的代表大会并修改章程,个体劳协在工商管理部门的指导下,逐步在组织建设、制度建设、工作职责和会风会貌等方面实现了规范化。十多年来,个体劳协不断成长壮大,成为义乌市商品市场发展中不可或缺的队伍。例如,仅中国小商品城个体劳协分会就有会员47,200余名。

  义乌市保护名牌产品联合会成立于1995年,联合会的宗旨是:联络企业、沟通信息、联手打假、共同扶优护牌,促进市场繁荣和竞争有序。联合会会员由个人会员和团体会员组成,会员队伍不断扩大。至今,企业团体会员已达146家。

  这类协会组织具备最完美的合法性结构,它们几乎是同时取得行政的、社会的和法律的合法性,因此它们在实际运作过程中,与政府和成员企业之间的摩擦程度可能是本文所讨论的各类协会组织中最小的。

  2.4 法律授权产生的行业协会

  通过立法途径产生或事后确认的行业(职业)协会,在我国为数不多。目前主要有“注册会计师协会”(《注册会计师法》,1994年1月)、“律师协会”(《律师法》,1997年1月)、各类体育运动协会(《体育法》,1995年8月)以及本课题分报告之四《协调与信誉约束:中国证券业协会的自律监管及其演进》中所介绍的“中国证券业协会”(《证券法》1999年7月)。法律对这些行业组织在以下几个方面进行了具体规定:

  l 关于性质和地位。法律规定为行业(职业)的自律性组织和社会团体法人。

  l 关于设置。在设立全国性的协会组织的同时,还可在省、自治区、直辖市一级甚至更低一级的地方行政区(如是设区的市)设立地方性协会组织。但全国性和地方性的协会组织的关系,法律未作详细规定。

  l 关于入会。法律一般都使用“应当”、“必须”的字眼规定行业成员强制性入会。还有的规定加入地方协会的成员,同时也是全国性协会的会员(《律师法》第39条)。但对于没有以法加入行业组织的社会成员如何处理,法律则没有进一步规定。

  l 关于协会章程。法律一般都规定由会员大会制定,同时必须报各级政府相应行业主管部门备案。

  l 关于具体职责。一般为立规、教育、服务、维权、监督、检查、调解、协调和处罚等。

  由于这些协会组织在法律出台之前就已经存在(如中国证券业协会就是在1991年8月28日,经中国人民银行批准并注册成立的),同体制内生成的那些协会组织一样,它们实际上是先取得行政合法性(政府主管部门同意),然后再通过立法和社团登记取得法律合法性的。至于社会合法性的程度,虽然通过强制入会具备了广泛覆盖面的基础,但最终还取决于政府干预程度的变化和组织本身的运作水准。中介性的职业化市场虽然受进入的管制,但市场结构本身却属于完全竞争性的,而且竞争的程度丝毫不亚于最终消费品市场的竞争,因此从业个体和企业对协会组织的需求强度也不亚于最终消费品的市场提供者。这是此类行业协会扩大其社会合法性的根本基础。

  

  3.组织与行为特征

  

  由于生成的途径和合法性结构不同,上述各类行业协会的组织行为方式也必然会有差别。本小节将从协会合法性的获得程序、协会领导人的产生、协会经费的来源、实现协会功能的组织方式等方面讨论它们与政府和会员之间博弈过程中所表现出来的组织行为特征。另外还将探讨这些协会组织之间可能出现的相互整合趋势。

  3.1协会合法性的获得和丧失

  在第一部分的理论分析中,我们已经讨论过了一个行业协会如何从社会和法律获得其合法性的问题。得出的基本结论是,在一个成熟的市场经济体制下,一个经济性社团组织只要具备相当程度的社会合法性,并依据法律登记注册后,即可在法律的监督和保护下获得其公开活动的自由和权利,也即成为一个真正自治意义上的民间组织。但正如高丙中先生从我国社会团体近20年来的形成发展过程中所观察到的,中国的社团组织除了从社会和法律获得合法性外,还必须同时取得归口行政机构的认可和被证明“在政治上正确”,方可最终取得合法的身份。本小节将从梳理现有社团法规出发,考察我国行业协会通过整合性的法律合法性获得其正当地位的制度安排。

  在具体考察之前,我们有必要增加对“行政合法性”和“政治合法性”概念的交代。

  社团的行政合法性在于某一级单位(可以是行政单位、事业单位和其他的政府和准政府权力机构)的领导以某种方式(允许、同意、支持或帮助)把自己的行政合法性让渡或传递过来。他们的承认往往延伸为参与。如果社团组织者本身就是相当级别的行政领导,那么这种社团就具有天然的行政合法性。哪怕它实际上并不具有法律合法性,它也能够在单位内部和单位的有效影响范围构成的社会空间里开展活动。因此,在某种意义上,中国的社团管理是以单位为基础的行政体系的延长。尤其是大量社团的发展长期以来一直取决于对单位资源的利用(高丙中,2000)。可以说,上述绝大多数体制内生成的行业协会,直到1990年代末期,都主要是依据这种方式取得其行政合法性的。至于体制外生成的民间社团,在最终取得法律合法性之前,因各级行政部门的需要而得到行政首长的承认也具有很强的实际意义,这意味着它们能够在更大的范围和空间里开展公开活动。

  社团的政治合法性指的是社团自己订立的宗旨及其表达,因得到单位党委系统的接受而获得的另一种实质性的合法性。也就是说,一个社团要找到挂靠单位,必须满足该单位党委系统对其政治规范(如不能违反四项基本原则)的检验。这一点对于尚不具备法律和行政合法性的民间社团来说尤其重要。因为积极有效地生产“政治上正确”的共识,往往可以使它们免于被行政和执法部门的追究。

  1996年和1998年可以被视为我国社团组织取得合法性道路上的一个转折点。因为在这两年中,我国政府为了促使社团满足充分合法性的要求,通过法规建设,将法律合法性设计为整合上述三种合法性的核心。

  根据《社会团体登记管理条例》(1998年10月),要求社会团体在获得法律合法性的同时,也要求(或保证)它们具有政治的、行政的和社会的合法性。(点击此处阅读下一页)

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