余晖:行业协会及其在中国转型期的发展

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  私域的出现和扩大,虽然主要表现为公域的主动收缩,但它必然要反过来要求公共权力的重新调整,使其作用范围超越原有的国有经济,而从新生的非国有经济主体获得其合法性;不仅如此,私域的出现和扩大,伴随着市场竞争环境的逐步形成,出于局部公共利益的诉求,社会经济主体在承认国家公共治理权力的同时,也必然将自身的部分私权让渡给自治性社会组织,以保障其私利的最大化。这样,自治性社团组织,在公权调整和私权转让的交互过程中,会逐步形成其自身的权力结构。关于这一点,前文讨论行业协会的经济合理性及其合法性时,已经作了交代。

  因此,转型期行业协会的发展程度,在其他条件不变的情况下,与公域和私域的调整就构成了一种函数关系,即其与公域之间是一种此消彼长的负相关,而与私域之间是一种此长彼长的正相关。因此公域所立基其上的国有经济在微观基础中的比例,就成为决定行业协会类社会自治组织发展状况的一个重要因素。只要国有经济在微观产权基础中依然占据主要的地位,政府公共权力就无法得到实质的调整,有限的私权也只能在较小的范围类实现其转让,而作为一种新生的私序组织也只能维持低度和缓慢的发展。

  实际情况是,到目前为止,国有企业的资本总量占社会总资本的比例仍然超过60%。而据国家统计局对全国2000余家已完成改制的国有企业的调查,1997年末国有独资公司占已改制企业的27.8%;在多元持股企业的注册资本中,国有资本占73.6%,集体资本占1.9%,法人资本占13.5%,个人资本占4.7%,外资占6.3%。同时,已经在证券交易所上市的750家公司中,第一大股东(通常为国家股)股权大于第二大股东(通常是法人股)股权5倍的有465家之多,占全部上市公司的62%。

  这样一种微观产权结构,在政府调整和削弱其微观管理经济职能的决策中,必然产生重要的影响。我们看到的是,大量体制内生成的主要覆盖国有企业的行业协会,被要求继承政府原有的行业管理职能,至今难以转型为面向全行业各类所有制经济主体的社会自治组织,而且在政府现行的国有企业监管体制下,它们也难以真正发挥协调行业内国有企业的作用。

  相反,在私营经济为主体的某些地区,如我们多次提到过的温州地区,村及村以下和城镇个体工业的比重,已经由1980年的13.34%上升到1996年的62.79%,集体工业占31%,国有工业仅占6%。在这一地区,行业协会快速发展,并且已经开始取代政府在行业治理中发挥着日益重要的作用。

  微观产权结构的状况对行业协会的发展至关重要的假说,目前虽然无法解释私有经济同样发达的广州等地区行业协会的发展不足,①但一般而言,其理论逻辑本身应该是有效的。当然它需要进一步的实证。

  

  3.3 政府对发展行业协会的矛盾态度

  改革以来,尤其是进入深化改革阶段以来,我国政府对行业协会一直鼓励和努力培植的。中央政府从政府机构改革入手,通过体制内转型的方法,已经在组织上基本将政府对行业的直接部门管理转移到通过行业协会的间接管理;尤其是国家经贸委,不但一再制定鼓励行业协会的政策,而且还进行了行业协会改革的试点,以试验其全面推开的可行性;有的地方政府,如上海和温州,不但认真研究行业协会发展的重大意义,还积极以创新的精神,制定培植行业协会的具体措施,使行业协会在逐步增强其社会合法性的同时,确实开始对行业进行有效的服务和自律管理。

  但从前文对转型期行业协会生发状况的描述中不难看到,现有的指导思想和制度安排的确存在许多制约行业协会健康发展的因素。

  首先,政府在鼓励行业协会发展时,更多的是强调行业协会对政府的辅助和保护国有企业利益的作用,而忽略了行业协会的生命之源乃行业内所有企业的共同利益。因此许多政府原有的不合理的管理(管制)职能向行业协会转移,而且利用行业协会维持行政性行业垄断,反而会引起广大企业的反感和抵触。

  其次,现有的社团管理法规,把行业协会与其他社团组织混同管理,忽略了行业协会对建立新的市场秩序的独特作用,同时延缓了有关行业协会的专门立法进程。

  第三,现有的双重管理体制,尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制,如成立审批制度和在行业协会内建立党的基层组织,目的在于防止社会组织的快速发展,从而危及政府的社会合法性,但这实际上严重否定了行业协会的自治性质,使行业协会无法履行其契约原则和民主原则,难以真正成为会员企业所信赖的组织。

  第四,对行业协会课以税收和鼓励其经商办实体,实际上是混淆了行业协会的非营利性质,造成它的功能弥散,很可能使其由会员企业的利益代表转变成企业的竞争对象。这样的行业协会怎么可能持续生存呢?

  第五,由直管行业协会代行政府主管部门对其代管的行业协会进行行政合法性和政治合法性的先期审查,无异于否定了社团法人的法律平等地位,而且还有可能造成对行业协会组织结构的行政性整合,使许多本来健康发展的体制内或体制外行业协会失去其已有的社会合法性,动摇其生存和发展的基础。

  由此可知,如果政府对行业协会始终保持既鼓励又限制的态度,转型期的行业协会永远无法实现其向自治性民间组织的真正转型。

  

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