余晖:我国加入WTO后协会应对策略研究——以反倾销为例

选择字号:   本文共阅读 2950 次 更新时间:2009-07-06 10:02:37

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余晖 (进入专栏)  

  我国政府对行业协会一直是鼓励和努力培植的。中央政府从政府机构改革入手,通过体制内转型的方法,已经在组织上基本将政府对行业的直接部门管理转移到通过行业协会的间接管理;尤其是国家经贸委,不但一再制定鼓励行业协会的政策,而且还进行了行业协会改革的试点,以试验其全面推开的可行性;有的地方政府,如上海和温州,不但认真研究行业协会发展的重大意义,还积极以创新的精神,制定培植行业协会的具体措施,使行业协会在逐步增强其社会合法性的同时,确实开始对行业进行有效的服务和自律管理。

  但是从我们的研究发现,16现有的指导思想和制度安排的确存在许多制约行业协会健康发展的因素。

  首先,政府在鼓励行业协会发展时,更多的是强调行业协会对政府的辅助和保护国有企业利益的作用,而忽略了行业协会的生命之源乃行业内所有企业的共同利益。因此许多政府原有的不合理的管理(管制)职能向行业协会转移,而且利用行业协会维持行政性行业垄断,反而会引起广大企业的反感和抵触。

  其次,现有的社团管理法规,把行业协会与其他社团组织混同管理,忽略了行业协会对建立新的市场秩序的独特作用,同时延缓了有关行业协会的专门立法进程。

  第三,现有的双重管理体制,尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制,目的可能在于防止社会组织的快速发展,从而危及政府的社会合法性,但这实际上严重否定了行业协会的自治性质,使行业协会无法履行其契约原则和民主原则,难以真正成为会员企业所信赖的组织。

  第四,对行业协会课以税收和鼓励其经商办实体,实际上是混淆了行业协会的非营利性质,造成它的功能弥散,很可能使其由会员企业的利益代表转变成企业的竞争对象。这样的行业协会怎么可能持续生存呢?

  第五,由直管行业协会代行政府主管部门对其代管的行业协会进行行政合法性和政治合法性的先期审查,无异于否定了社团法人的法律平等地位,而且还有可能造成对行业协会组织结构的行政性整合,使许多本来健康发展的体制内或体制外行业协会失去其已有的社会合法性,动摇其生存和发展的基础。

  由此可知,如果政府对行业协会始终保持既鼓励又限制的态度,转型期的行业协会永远无法实现其向自治性民间组织的真正转型。

  

  三、WTO反倾销制度下协会的应对策略

  

  自1990年代以来,国际反倾销案件数量有较大幅度增长,其主要原因是全球经济发展变缓,国际贸易竞争加剧,WTO反倾销新规则被广泛接受以及各国反倾销机构的增加。有专家预计,在新千年的10到20年内,反倾销的“斗争”还会有一个“混战”阶段,这与WTO反倾销协议和规则不尽完善,各国和地区反倾销法律差别较大、行为不规范,使反倾销这一新贸易保护主义工具的运用多变和复杂化有关。对即将成为WTO新成员的我国来说,在这一时期内更要充分利用好我国的反倾销武器以及 WTO的反倾销争端解决机制,否则我国经济将会过度受损。如上所述,协会在 WTO体制下的反倾销活动中具有不可替代的功能优势,因此尽快明确协会在 WTO反倾销制度下的应对策略具有重大的意义。本部分将从成长环境的自我创造、在协会结构的调整中寻找自我以及以反倾销为契机完善功能三个方面来讨论这一问题。

  

  1.成长环境的自我创造

  

  如上一部分所指出的,协会组织的发展离不开政府职能的彻底转换、国有企业产权制度的深化改革以及社团管理体制的重大调整,这些依存性的制度即构成了我国经济转型末期协会进一步发展的外部环境和条件。我国目前的协会,尤其是体制内转型而来的协会,往往过于强调现行体制对自身发展的约束,企图等待政府职能的主动分离、企业的主动信任和社团管理体制的主动改革之后,才去谋求自我发展和功能完善,而忽略了通过自身的努力,去积极创造有利于自身发展的外部环境。实际上这种被动的“等靠要”,往往会失去已有的改革和加入WTO 所提供的大好发展机会。实践证明,我国某些地区(如温州)的行业协会正是在政府给予某些鼓励政策的条件下,通过积极完善自身功能建设,逐步取得会员企业的信任的基础上,得到了良好的发展。17

  我们认为,目前协会组织在主动创造自身发展的外部环境时可以把积极研究和推动《经济协会法》的制定作为工作重点。

  协会组织的一个重要的功能就是影响政府法律和政策的制定,而目前最重要的“游说”工作就是多方呼吁经济协会法的尽快出台。因为对于协会而言,这一法律是其生存和发展的根本大法它可以从根本上解决协会组织的法律合法性。协会组织的法律合法性主要包括:对社团性质的规定,如自治性、非营利性、是否区域或行业垄断性等;对社团功能的界定,如信息提供、行动协调、参与政府政策制订等;对社团功能实现方式的规定,如议事程序、制定内部规约、仲裁程序、处罚成员违规行为的强制程度等;对社团组织机制的规定,如经费的来源、领导人员及专职雇员的选聘、总分会之间的关系等;对社团违法行为的判定和处罚规定,如反竞争行为的受理和调查、对内部成员的越权管制行为的纠正等。

  在呼吁和推动法律建设的同时,必须对目前影响协会发展的若干关键问题向政府提出改革建议。第一,建议制定扶持协会发展的税收政策,如免交所得税;第二,建议允许在自愿的基础上实行级差会费,如会长单位、常务理事单位、理事单位、会员单位分别实行不同的会费标准。日常工作中,为企业的单项服务,可以另行一次性收费;为政府服务的工作,政府应该给予资助和补贴。第三,建议政府放松经济类协会组织的审批程序,取消主管部门审批制,停止指定协会领导候选人的做法。第四,督促落实授权给行业协会的若干职能,如制定行业标准和行规行约、行业培训、原产地证明发发放等。

  

  2.在协会结构的调整中寻找自我

  

  政府机构及其经济职能的改革和调整,必然带来协会组织结构的调整和重新组合。目前的协会组织结构基本上是由政府机构原有的或机构撤并过程中形成的。政府传统职能的交叉以及现有政府职能部门争夺企业参加所辖协会,或设法建立自控的协会,使得协会存在过多过滥的现象,造成企业难以自主选择自己所需要的协会,并增加企业成本,然而还得不到满意的服务。此外,现有的全国性协会与区域性协会、综合性协会与专业性协会的组织体系也很混乱,它们之间惯于争权夺利,而疏于协调合作。

  虽然国家经贸委于1999年印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(试行)中规定了工商领域协会培育、发展应遵循的基本原则,即设立上的“同一协会在一个区域内不重复设立”、入会上的“不同所有制的企事业单位自愿自主参加(法律另有规定的除外)”以及运行上的“自立、自治、自养”,但此文件对协会设立的标准,如是按现有的部门体系划分,还是产品和服务的种类划分,却没有相应规定。如果基本上默认前者,就不可避免会在同一区域出现若干个相对垄断但覆盖面相互交叉的协会组织。而且此文件也没有对已有的脱胎于传统部门的全国性行业协会与地方性行业协会之间的关系(是总、分会关系拟或会员关系)加以明确。尤其是许多地区在体制外已经产生了许多跨部门的和按产品种类建立的协会,它们如何与全国性的行业协会体系相链接的问题,也没有被涉及。

  这种种现象都说明,协会结构的调整势在必行,而且各种层次不一的彼此存在着相互竞争关系的行业协会,都必须在此结构调整中重新确定的自己的位置。理想的协会结构应该是按照产品种类的细分来调整的,在此基础上,协会组织的区域性的垄断结构和金字塔型(或树型)的行业结构才有意义。也只有在此基础上,企业才能按照自己的产品结构自愿选择适合的协会组织。由于缺乏这种合理的划分标准或原则,国家经贸委现有的十几个“塔顶性”的全国性行业协会必然会出现“空心化”的趋势,因为一方面,它们及其代管的下一层次的全国性行业协会或专业委员会的覆盖面无法自动扩展,另一方面,它们过于浓厚的“二政府”色彩,也难把部分“三跨”了的地方性行业协会梳理进自己的链条之中。因此事关全行业整体利益的信息和协调链就必然是断裂的。

  接下来的问题是,如何进行协会结构的调整呢?我们认为调整的前提是首先彻底割断行业主管部门与各级行业协会的行政隶属关系,并且果断的切断直属行业协会的“皇粮”。行业主管部门的作用转移到根据新的行业划分标准,确定各行业协会的数型结构,即由下往上地确定各行政区划内该行业可能设立的各层次行业协会的数量,并据此协调协会结构的调整。

  至于哪个协会能够有幸取得基层区域性的“垄断”地位,则应该采取“市场竞争”的方式,而最终的“幸运儿”应该是功能最健全、服务质量最优、会员覆盖面最广、最受企业信任的行业协会,它既可以是现有的行业协会,也可以是相互自愿合并新组成的行业协会,还可以是完全由企业自愿组成的新的行业协会。而上一级的行业协会必须由基层行业协会自愿组合并完全按照自治民主的方式产生协会的组织机构和领导人。由此逐级上推,就可能形成完全不同于现有结构的崭新的协会树型结构。正是在这个过程中,协会组织才能找到真正的自我,即所谓“自立、自治、自养”。

  按照相同的原则和方法改组现有进出口商会,使之成为内外贸专业性贸易公司的协会组织,并与上述行业协会一道共同组织全国性的商会组织,就能够在WTO 体制下形成与国际接轨的,在促进我国进出口贸易事业中发挥真正有效作用的多层次、多专业的,相互协作的商(协)会组织体系。在反倾销战线上更是如此,我们应该努力建立一种外贸进出口商会和国内生产贸易领域行业协会相互协作的机制,积极沟通和协调企业之间、企业和政府之间、企业和诉讼代理人之间,以及企业和协会本身与国外政府和协会组织之间的关系,在占有充分信息的基础上,灵活运用国内外和世贸组织的反倾销法律制度,使我国的反倾销活动更有力有效的开展。

  

  3.以反倾销为契机完善自身功能

  

  国内的协会组织,尤其是大多数官办的行业协会,社会形象一直不佳:政府对它们是“恨铁不成钢”;企业认为它们是“二政府”,可有可无;消费者指责它们组织卡特尔串谋,搞市场垄断(如所谓的“行业自律价”)。而它们自己恐怕也觉得是个“维持会”,前途渺茫。这的确是事实,冷静分析后也是可以理解的。但我们从一些转型较快的行业协会(如机床工具协会)和一些自发产生的区域性行业协会(如温州的烟具协会)那里看到了新的希望。尤其是加入WTO,为协会组织的发展提供了一个重塑自我的历史良机:政府、企业学术界和舆论都开始从正面来看待协会的功能,对它们寄予了前所未有的希望。因此我们认为,协会组织除了在上述两个方面多加努力外,目前更应该紧紧抓住这一历史机遇,以积极介入反倾销以及反补贴、保障措施为契机,完善和强化自身的功能,力争在短期内彻底扭转目前的被动局面,塑造一个崭新的社会形象。

  在反倾销斗争中,协会组织应该协助和推动政府研究产业保护的对策,加强贸易秩序的管理,完善产业保护机制,建立产业损害预警体系,制定一套保护产业安全的的政策法规,同时协调和帮助企业增强自我保护能力和防范意识,规范自身的贸易行为,积极应对各国采取的贸易保护手段,利用WTO的有关规则,保护自己的合法权益。具体说来可以从以下几个方面完善自身的功能。

  第一, 加强队伍建设。目前政府各部门(主要是外贸部和国家经贸委)专职从事反倾销工作的官员不足30人,而各大行业协会和进出口商会具体从事该项工作的人员就更少,有的甚至根本就没有相应的机构和人员。政府的编制局限较大,行业协会更有条件加强反倾销机构建设,充实反倾销专门人才。

  第二, 加强反倾销的宣传培训工作。通过宣传和咨询提高我国企业的反倾销意识,特别让企业了解积极应诉的重要意义;通过自我培训和培训企业,普及国内外以及WTO有关反倾销的法律法规的知识。

  第三, 开展产业损害调查研究。当前国内企业破产、停产、半停产、生产运行不良、销售不旺及职工下岗情况较多,但那些是受反倾销损害造成,情况不明。因此需要以行业协会为主,展开产业损害调查研究,弄清情况,主动指导企业开展反倾销起诉应诉工作,借以帮助企业脱困。

  第四, 协助政府反倾销机构建立信息系统和反倾销预警机制,专门从事国际经济形势分析,关注反倾销发展趋势,预测经济危机和风波走势,收集各国各地区反倾销尤其是对华反倾销信息,监测国内产业受损情况,预报进出口产品价格情况。做到早预报、早防范、有目标、有准备。

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