张晓山 崔红志:关键是调整国民收入分配格局

————农民增收问题之我见
选择字号:   本文共阅读 3957 次 更新时间:2004-03-30 22:45:38

进入专题: 收入分配改革  

张晓山 (进入专栏)   崔红志  

  

  内容提要《“十五”计划纲要和朱熔基总理关于该纲要的报告中都指出,要始终把农业放在发展国民经济的首位。“十五”期间要把加强农业基础地位和增加农民收入作为经济工作的首要任务。我们应从国民经济宏观层次上,调整国民收入分配格局,在财税、金融体制方面采取突破性的举措,加大对农业和农村经济的扶持力度,从根本上改变城乡二元结构,实现全国范围的资源优化配置,而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变化。

  

  一、问题出在扭曲的国民收入分配格局

  

  早在80年代后期,经济理论界就在议论要逐步改变我国长期实施的挤压农业、挖农业补工业的政策,但是,至今在计划经济体制下形成的城乡二元经济、社会结构几乎没有太大变化。城乡资源配置存在着诸多弊端,对农业、农村和农民的重视往往还停留在口头上和文件中。“三农”问题的要害是政策的城市倾向和国有工业倾向,而这种倾向在农村财税政策和农村金融政策上都有所反映:

  

  (-)财政支农政策仍存在问题 财政支农是国家财政对农业的直接分配方式,它反映了工农,城乡之间的分配关系。国家财政支援农业投资包括支援农村生产支出和农村水利气象部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济及其他。改革开放后,国家的资金分配政策实行了重大调整,不利于农业的国民收入分配格局有所改观,但城乡关系和工农关系并没有根本性的改变。在市场经济条件下,农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度,支持那些风险大、投资效益低、对农业生产起着保护、开发作用或有示范效益的项目(如大中型农业基础设施、农业科研和推广、农业环境保护等),以弥补市场机制在资源配置中的缺陷。而财政支农支出和农业基本建设投资的变动趋向,则表明我国的财政支农政策存在着严重的问题。

  

  1.90年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势。1991-1997年分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%和8.3%,1998年提高到10.4%,但这源于国家发行债券的因素。当年,国家发行1000亿元债券,用于与农业有关的资金350亿元,主要用于长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程,蓄洪区建设,移民建镇和水利枢纽工程等,直接用于农业的只有20亿元。1999年国家增发了600亿元国债,但直接用于农业的为零。

  

  2.农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例。前者仅仅是后者的1/2至1/3,与农业在国民经济中的地位和作用不相称。1993年发布实施的《中华人民共和国农业法》规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。但是,实际执行情况出入很大。1993年以来,除了1994年和1996年,其他年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。

  

  同时,分析财政对农业的支持应与农业税收政策联系起来。我们看到,在财政支农份额逐年降低的情况下,国家财政来自农业的税收收入却大幅度增长。特别是实施分税制改革后,由于农业税、农林特产税被划归地方税种,激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作的积极性,从而造成农业各税收入的快速增长。在分税制改革后最初的3年间,国家财政支农支出仅增加了68%,而农牧业税收增加了近2倍,比农业产出增长幅度高出近1倍。1993年全国农业各种税为125.74亿元,1998年增加到398.8亿元,平均每年净增54.6亿元。如果加上地方税农业附加等因素,广义农业税的实际征收税率并不像通常认为的那样低,国家财政对农业的支持要打不少折扣。

  

  3.财政支农资金中,用于固定资产投资的份额九十年代明显低于八十年代,在20.2%-23.8%间变动。财政支持的农业研究占财政农业支出的比重持续下降,八十年代前期在4.5%以上,最高时达5.2%,八十年代后期在3.9%以上,最高为4.3%;进入九十年代后,最高为3.4%,低于八十年代的最低水平。

  

  (二)分税制财政体制改革对乡镇财政的影响最大 为了克服财政包干体制的弊端,进一步理顺中央与地方之间的财政分配关系,我国1994年开始实行分税制财政体制改革,把财政包干体制改为在合理划分中央和地方事权基础上的分税制。由于将增值税的75%和消费税等划为中央收入,中央本级收入明显增加,由1993年的22%增加到1994年的55.7%,增强了中央政府调控宏观经济和协调地区发展的能力。

  

  虽然中央本级财政收入占全国财政收人的比重还没有达到分税制改革时确定的60%的预计目标,但这主要是由一些始料不及的因素造成的(如金融业上缴财政收入逐年减少、关税大幅度下调、出口退税增长过快等),而且总的变化趋势比较平稳。同时,分税制以来,各省、市、自治区和地市)两级的财政收入也有了较大提高。

  

  分税制后,困难的是县和乡(镇)这两级财政:(l)在中央实行分税制后,由于有限的财力被中央相对集中,省级也采取了诸如通过与地方其他各级分税来集中部分既得财力、调整”两税”增量的返还比例或部分截留中央的两税返还收入(有的省不返还给地市和县)等措施,使得中央分税改革的部分意图不能得到有效地贯彻,从而加剧了省以下地方财政的困难。同理,地市级也可以采用同样的办法,地方各级政府之间层层挤压的现象只能愈演愈烈,使得乡镇成为最终的利益损失者。(2)中央与地方以及地方各级之间的收支范围和权限是靠相互交涉而决定的,而且不断改变。乡镇政府是最基层的政权组织,所以在各级地方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样,各级政府如有条件则尽可能地上收财权,下放事权,即尽可能多地从下级财政抽取资金,将那些收入多、增长潜力大的税种收入,全部或高比例地上收;将那些需要投入多、难度大的事,向基层下放。(3)现行的国家行政体制和干部考核机制加剧和固化了乡镇一级财政困难的状况。在现行体制下,税收的完成情况往往与县乡干部的政绩考核联系在一起。基层干部或者为了免受批评、甚至降职处理,或者为了提高政绩而得以提拔,通常采取借贷、摊派等手段尽量并超额完成税收任务。几年过后,烂摊子交给了下一任。如此循环往复,最终承担恶果的是国家和普通老百姓。

  

  权、责、利的不明确则形成了“财权上收、事权下放”的基本态势,许多部门的事权由中央到基层一统到底。地位最低、谈判力量最弱的乡镇一级政府财力最桔据,而要它做的事又最多。乡镇领导在这种情况下的理性选择,一是膨胀机构、扩充人员,以便与上级的“条条”部门相对应;二是把负担摊到各村或是转嫁到乡镇企业头上;三是举债度过难关。村一级则同样如法炮制,最终负担落到最基层的农民老百姓头上,而乡村两级则负债累累、机构庞杂。固然,确有一些乡村干部用各种方式剥夺农民,肥了自己,苦了老百姓,但农民负担沉重的主要根源还在于财权和事权不对称的体制。现行财税体制运行的结果,就出现了地方干部总结的四句话:”中央财政很好过,省级财政也好过,地(市)财政可以过,县乡两级真难过”。乡(镇)财政要负担乡(镇)干部、中小学教员、卫生院医务人员及大量不在编人员的工资、医疗、旅差、福利和日常经费的刚性开支,但较稳定和较好的税源都由地(市)级以上逐个上收,县以下几乎所剩无几,到乡(镇)一级几乎没有什么税源和稳定的收人,基层政权的正常运转都出现了困难。

  

  资料显示,现在约有50%-60%的乡(镇)入不敷出,经济措据。据农业部1998年对中西部10个省区的调查,乡村两级负债是普遍的,乡级平均负债400万元,村级平均负债20万元。现在全国1080个县发不出工资来,其中60%是教师的工资。

  

  (三)财权和事权不对称引发农村基层公共产品供给的危机 分税制形式上是中央与地方及地方各级之间的分配关系,但分到最后,受损的还是农村基层组织和广大的农民群众。为本地区居民提供公共产品是各级地方政府的重要职能,但在公共财政困难,负债累累,连基本工资都不能保障的情况下,许多乡镇政府几乎完全丧失了为本地区农民提供社会公共产品的能力。而对一些刚性的开支虽然乡镇政府尽了很大努力,但仍然难以满足。这样一来,本已十分严重的城乡差别必然更加扩大。所以说,目前的分税体制揭示的仍是一个扭曲的城乡关系和工农关系。乡镇一级如勉强维持对本地区民众的公共产品的供给或尽力完成上级布置的任务,则必然会造成不少乡镇的负债和农民负担的加重;如减轻负担,又会导致公共产品供给的危机。

  

  为了减轻农民负担而强调“量人为出”,这实际上是在现有扭曲的国民收入分配格局下的一种治标的权宜之计,有可能会加剧农村公共产品供给的危机,最终结果只能是距我们所追求的使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的公共服务的目标越来越远。

  

  (四)农村信贷政策不利于农业和农村经济的发展 近年来,在国家资金供应非常充裕的情况下,国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中,农业和乡镇企业所占的比重偏低,并且90年代中期以来持续下降。结果造成农村贷存比例下降,农村信贷资金外流。研究表明,1994年以来平均每年金融资源从农村的净流出量高达568.2亿元。由于农民从正规金融机构(国家银行和信用社)很难得到贷款,就不得不依靠民间借贷,承受更高的利息,最终影响农业和农村经济的发展。

  

  1.农业和农村从国家银行系统获取贷款的份额越来越少。我国长期实行农业支援工业、农村支援城市的金融政策,农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能,为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。改革开放20年来,这种状况依然没有根本性的转变。从《中国金融年鉴》各年的数据可看出,农业和乡镇企业从国家银行系统获得贷款额度最高的年份也没有达到17%,而且从1995年以来一直呈下降趋势。这种状况与农业的基础地位不相称,也与农村各产业对国民经济的贡献份额不相适宜。在90年代的大多数年份中,农村地区的产值在国内生产总值中基本上一直保持半壁江山的地位,但其获取的国家银行系统的金融资源却不到1/7。

  

  2.农村信用社资金外流严重。在取缔了农村合作基金会之后,农村信用社在农村金融领域可谓“一枝独秀”,但近年来农村信用社的贷存比逐渐降低,存贷差逐渐增大,大量资金流入城市,而农民很难从信用社得到贷款。信用社的贷存比1994年最高,达73.3%,以后逐年降低,1998年下降到68.4%,降了5个百分点;1991年的存贷差比1990年多168.77亿元,而1998年比1997年多出568.77亿元①。如果算上农村信用社的自有资金和社员股金,低于“巴塞尔协议”的要求,这是近年来农村经济发展缓慢的重要因素。农村信用社的利率远高于国家正规银行的利率,也阻碍了农民贷款。

  

  3.民间借贷的活跃及对农村经济的影响。农民和乡村企业从正规金融系统得不到贷款的状况,促进了民间借贷的发展。民间借贷在一定程度上缓解了资金的供需矛盾,但借贷者却不得不付出更高的利息。根据中国社科院农村发展所研究人员2001年的调查,中原某省一个3000人口的村,以放贷为主业的就有10户,平均放贷规模为12—15万元,大约70-80笔贷款,多是1000-2000元的小额贷款。月息3分,年息36%。此外村里还有50户小规模的放贷户。资料还显示,江西省赣州地区1997年民间借贷总量达2亿元以上,1996、1997年分别较上年增长18%和36%;借贷范围也由原来的主要局限于个人之间,扩大到以企业与个人之间、集体企业之间、私营或个体工商户之间为主;1997年民间借贷资金中流向生产性投资领域的占75%,比上年增加26%。在非国有经济的资产负债表中,来自民间借贷的资金比重高达36%,而来自银行等正规金融机构的贷款仅占8%(2)。

  

  二、从根本上调整国民收入分配格局

  

  (-)加大财政资金对农业的支持力度 《中华人民共和国农业法》虽规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收人的增长幅度,但有些学者指出,“财政经常性收入”的增长并不能反映政府财政预算能力,例如,国债收入等未计入经常性收入,但其对财政能力的影响非常明显,并存在对财政经常性收入的替代效应(此消彼长)。(点击此处阅读下一页)

进入 张晓山 的专栏     进入专题: 收入分配改革  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 社会学 > 社会学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/2852.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网