胡星斗等:改革行政区划,实行中央派出机构制度

——建议虚省建州、设郡分县、乡镇直接选举
选择字号:   本文共阅读 1352 次 更新时间:2009-06-25 02:21:55

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胡星斗   岳楚渔   汤林放  

  

  强化中央机构,缩小地方政府

  

  中国政府层级结构呈金字塔型,不仅延续秦始皇的郡县制,而且由古代的三级政府转变为现在的五级政府或六级政府(国家—省—市—县—乡—村),强化了郡县制的中央集权体制。

  不过,说是中央集权制度也颇名不副实。在朱镕基时期,中央政府机关的公务员人数就由3.2万人减为1.6万人,是世界上少有的小政府。但是,中国的地方政府却极庞大,公务员总数是653.67万人,扣除中央机关1.6万人,地方政府有超过652万公务员;如果加上由财政供养的政府部门事业编制人员、合同工、事业单位人员、国有企业及银行中的干部、各协会管理人员、县乡村编外管理人员及财政不足额拨付经费、没有列入公务员系列的政府监管部门人员,事实上中国的公务员人数超过7000万,其中,71%在县乡基层。

  而发达国家如美国的政府层级结构却是倒金字塔型。美国公务员有310万,包括公共事业单位的工作人员、国营企业的管理人员、邮政人员、军人、法官、警察、医生、工程师、清洁员、保管员等。如果邮政人员、军人不算在内,则为170万到180万。他们绝大部分属于中央(联邦)一级,派往各地执行公务,如其国土安全部拥有雇员17万人,农业部11万多人,而其地方政府人数很少,州、市政府还有一些公务员,县、镇就基本上没有了,县只是一个协调机构,镇一级实行自治。法国拥有国家公务员200万人,而地方公务员为100万人。

  中国弱干强枝的官员队伍结构不利于中央政令的贯通,更不利于国家的长治久安,容易造成“上有政策,下有对策”,“政令不出中南海”以及地方主义、诸侯割据的状况。我们建议将之改变为强干弱枝的中央-地方关系,强化中央机构,缩小地方政府,实行中央派出机构制度。具体地说,就是虚省建州、设郡分县,形成中央-省-郡三级监督(省-郡两级派出机构)制度、中央-州-县三级政府制度。

  

  虚省建州,缩小地方行政辖区

  

  所谓虚省建州,就是虚化省级政权,将之转变为小型的中央派出机构,负责监督与协调,类似于20世纪50年代的华北局、西南局等。成立中央驻各省专员公署,取缔省级政府、省级财政、省人大、省政协,撤销绝大多数的省厅局,仅设立由中央部委直管的监察局、发改委、统计局、环保局等少数需要宏观协调的部门,这些部门人员很少,挂牌为“中央政府监察部驻某省办公室”、“国家发改委驻某省办公室”等等,同时设立省检察院、法院及申诉专员(信访)办公室、审计办公室、廉政办公室(官员财产申报办公室、行政公开办公室、监察办公室)等,独立司法、处理群众信访、腐败投诉、财产申报等事宜;全国的重要的河流、湖泊、铁路、公路由中央政府直管,各省级派出机构之间协调具体事务。省派出机构的全部开支由中央财政拨付。

  我国各省、自治区的辖区过大,平均人口在四到五千万,一些辖区范围远远超过英国、法国或德国的全部国土,这很不利于实行高效的现代化的行政管理。美国是发达国家,只有三亿人口,却分成了50个州,而且有些州是强行一分为二的,如南卡洛莱纳州、北卡洛莱纳州;南达科他州、北达科他州。美国平均每州只有500多万人。即使考虑到中国人口众多的特殊国情,地方政府的管理幅度以最多2000万人口(直辖市的平均人口)为宜。

  我们建议:恢复中国古代“州”的建制,虚省后设立2-5个州,每州人口不超过2000万人;各州以副省级城市、省会、区域性大城市为中心设立,以大城市名为州名,暂定州为副省级,未来取消行政级别制度;将原来的市政府职能扩充为州政府,州政府所在城市不再另设市政府,以避免地方机构的臃肿;凡是省里已经设置的监督部门,州不再设立,以实现监督与行政的分置;实行州管市、州直管县的制度,这样可解决市管县妨碍了县域经济的发展、省管县又遭遇行政距离太远行政事务太繁的尴尬。

  虚省建州、缩小地方行政辖区后,省一级地方势力被分割(州一级不可能构成对国家领土完整的威胁),地方分裂主义被遏制,政府层级被减少(没有了庞大的省级政府),政府机构被裁减(州政府与所在地的市政府是一个机构),同时,州的设立将起到类似于设立直辖市或副省级直辖市的效果,将极大地调动州级的地方积极性,形成全国大发展的热潮。

  虚省建州的改革易于操作,可行性极大。较大的难题是,解散省级政府和大部分省级部门,如何妥善安置相关人员——有的可以到中央驻省(自治区)办事处或行署就职,有的可以到州政府工作,有的可以买断工龄、提前退休,有的可以经过培训转岗到目前我国比较薄弱的警察、司法等部门工作。

  

  设郡分县,村级自治上升为乡镇自治

  

  行政区划改革的总体目标是形成中央-省-郡三级监督(省-郡两级派出机构)制度、中央-州-县三级政府制度。为此,在现有的县政府所在地设立中央及省的派出监督机构——郡,以加强对基层政权(县、乡镇、村)的监督。郡与地级市平级(但设立在现有的县政府所在地),挂中央政府驻某郡办公室的牌子,代表中央政府处理基层事务,监督基层官员;其经费由中央财政直接拨付,人员由中央政府通过省派出机构任命;与省派出机构类似,独立处理群众信访、腐败投诉、财产申报等事宜。

  同时,建议将现有的县分为二至五个部分,取缔乡镇政府,继续合并村组,将村级自治选举上升为乡镇自治选举。

  只有将县域拆分,才能改变目前县域过大、人口过多、撤销乡镇政府后县级政权管理幅度过宽的局面;每县以直接管理约20万人为宜,为此可以将一些条件比较好、成规模的镇改为县,设立新的县政府;而郡级派出机构只设在原县政府所在地,负责对所在县、新设立县的统一监督(新设立的县一般不设郡级派出机构);郡级区划为原县域,包括数个分拆后的新县域;凡是郡里已经设置的监督部门,县不再设立,以实现监督与行政的分置。

  我们主张全部取缔乡镇政府,改为在乡镇一级(或者村组合并后)进行选举。只有这样,才能突破原村组家族势力甚至黑恶势力对村民自治的干扰,搞好农村自治。一般来说,家族势力不可能控制多个村组和整个乡镇,乡镇选举比村级选举更容易搞好;也只有搞好乡镇自治,才能填补撤销乡镇政府后遗留的治理问题。而缩小县域区划、每个县仅管辖两三个乡镇,为撤销乡镇政府、搞好农村自治奠定了基础。

  行政区划改革的实施可以先经全民充分而自由的讨论,投票公决,然后修改宪法,以法制确认、保障。最后国务院成立行政区划改革委员会,具体操作。

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文章来源:南方周末

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